II SA/Ol 96/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 marca 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ..., nr... w przedmiocie kary z tytułu użytkowania części obiektu oddala skargę. Postanowieniem z 10 października 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej jako: "PINB", "organ pierwszej instancji") nałożył na A.P. (dalej: "inwestor", "skarżący") karę pieniężną w wysokości 75.000,00 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania części rozbudowanego i nadbudowanego budynku usługowego, "[...]" , z naruszeniem art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późń. zm.). W uzasadnieniu PINB zaznaczył, że pismem z 17 września 2019 r. został poinformowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O., że inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego budynku przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie już w dacie czynności przeprowadzonych przez PPIS, to jest 13 września 2019 r. PINB stwierdził, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji Starosty O. z 14 marca 2016 r. i 18 kwietnia 2019 r. Wskazał, że istniejące i rozbudowane pomieszczenia opisanego budynku użytkowane były jako zakład "[...]". Podał, że wszystkie pomieszczenia parteru stanowią funkcjonalnie powiązaną całość związaną z prowadzoną działalnością usługową. PINB zaznaczył, że obecny w trakcie kontroli inwestor oświadczył, że w trakcie inwestycji pomieszczenia znajdujące się w pierwotnej części budynku były użytkowane, a pomieszczenia, które powstały w wyniku rozbudowy i nadbudowy, w toku robót budowlanych były oddzielone od użytkowanych pomieszczeń i nie prowadzono w nich działalności. PINB wyjaśnił, że z uwagi na naruszenie art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego wymierzył karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, której wysokość została ustalona zgodnie z art. 59f ust. 2 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że kubaturę budynku ustalono na podstawie projektu budowlanego. W złożonym zażaleniu inwestor stwierdził, że nie przystąpił do użytkowania rozbudowanego i nadbudowanego budynku, gdyż przez cały okres trwania budowy korzystał i obecnie korzysta wyłącznie z pierwotnie istniejącej części budynku. Zarzucił, że nie wyjaśniono, czy przystąpił do użytkowania części budynku powstałej w wyniku rozbudowy, gdyż PINB nie odniósł się do dokumentacji fotograficznej i nie przeprowadził dodatkowych dowodów, które wyjaśniłyby wszelkie wątpliwości. Wywiódł, że umieszczenie przedmiotów niezbędnych do prowadzenia działalności handlowej może świadczyć, w określonych okolicznościach, o przygotowaniu do przyszłego prowadzenia działalności gospodarczej, lecz nie stanowi dowodu, że wewnątrz budynku prowadzona jest taka działalność. Skarżący zarzucił ponadto, że PINB nieprawidłowo przyjął powierzchnię budynku. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") postanowieniem z 9 grudnia 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 54 i art. 55 i art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 55, gdyż budynek usługowy kwalifikowany jest do XVII kategorii obiektów budowlanych. Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu inwestor winien był więc uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. WINB wskazał, że na rzucie przyziemia, który znajduje się w projekcie budowlanym - rysunek nr A-1, zaznaczono dobudowane pomieszczenia: nr 1.1 część pomieszczenia usług "[...]", nr 1.2 pomieszczenie wiatrołapu oraz nr 1.4 pomieszczenie - "[...]". Z fotografii wykonanych przez PINB w rozbudowanej i dobudowanej części przedmiotowego budynku wynika, że te pomieszczenia były przez inwestora użytkowane. WINB zauważył, że pomieszczenie nr 1.2 - wiatrołap jest jedynym wejściem do salonu "[...]". Dodał, że fotografie pomieszczeń nr 1.4 i nr 1.1, to jest nowej części budynku, przedstawiają m.in. obsługiwanych klientów zakładu "[...]". Zauważył też, że przed dobudowaną częścią budynku - wejściem do salonu "[...]" - znajduje się szyld z informacją o godzinach pracy tego salonu. WINB stwierdził, że wymierzenie kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, uzależnione zostało od stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części przy jednoczesnym ustaleniu, że nastąpiło to z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że choć nie ma legalnej definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego, to w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie tego pojęcia jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym, a także w ujęciu prawa cywilnego. Zaznaczył, że użytkowanie, o którym mowa w art. 57 ust. 7, nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego, gdyż podstawę nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania choćby części obiektu. Stwierdził ponadto, że z protokołu z kontroli z 7 października 2019 r. i dokumentacji fotograficznej wynika w sposób niewątpliwy, że przystąpiono do użytkowania dobudowanej części lokalu, gdyż wykonywano tam usługi "[...]", co jest jednoznaczne z przystąpieniem do użytkowania. Tym samym wystąpiły przesłanki konieczne do zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż inwestor przystąpił do użytkowania nowej części obiektu, mimo że nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. WINB dodał, że karze z tytułu przystąpienia do użytkowania części dobudowanego i nadbudowanego budynku usługowego podlega tylko część użytkowana jako zakład fryzjerski, gdyż poddasze i wybudowane tam pomieszczenia nie były nieużytkowane. WINB podał ponadto sposób wyliczenia spornej kary pieniężnej. Skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu skargi powtórzył zarzuty i argumentację, które zawarł uprzednio w zażaleniu dotyczące wadliwego ustalenia, że przystąpił do użytkowania dobudowanej i rozbudowanej części budynku. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy zasadnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że skarżący nielegalnie przystąpił do użytkowania części rozbudowanego i nadbudowanego budynku usługowego, a w konsekwencji czy zaistniały podstawy do nałożenia na skarżącego przedmiotowej kary w kwocie 75.000 zł. Podstawę prawną wydania kwestionowanego postanowienia stanowił art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie natomiast do art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 30 ust. 6a stosuje się. Zgodnie zaś z art. 55 pkt 1 lit. b przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii XVII - to jest budynki handlu, gastronomii i usług - z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie. W sprawie nie jest sporne, że skarżący nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Kwestionuje on wyłącznie fakt przystąpienia do użytkowania części rozbudowanego i nadbudowanego budynku usługowego. Jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, brak jest ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania". W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, co do zasady, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (por. wyroki NSA: z 5 stycznia 2016 r., II OSK 1073/14 i 21 lutego 2018 r., II OSK 1064/16, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przystąpienie do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest więc działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Późniejszy stan użytkowania należy oceniać jako trwające użytkowanie (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 13 września 2019 r., II SA/Kr 607/19, CBOSA). Z wykonanych przez PINB w dobudowanej części przedmiotowego budynku zdjęć wynika ponad wszelką wątpliwość, że w dacie kontroli przeprowadzonej przez ten organ były użytkowane na potrzeby zakładu "[...]" dobudowane pomieszczenia, które są oznaczone na rysunku przyziemia (s. 30 projektu budowlanego) jako: nr 1.1-pomieszczenie usług "[...]" (dobudowane w części), nr 1.2 - wiatrołap i nr 1.4 - pomieszczenia "[...]". Jak zasadnie podkreślono w zaskarżonym postanowieniu, dobudowany wiatrołap jest jedynym wejściem do salonu "[...]". Skoro w dacie kontroli w salonie fryzjerskim znajdowali się klienci i pracownicy wykonujący usługi "[...]", to niewątpliwie ta część przedmiotowego obiektu była użytkowana. Z uwagi na powyższe nie można uwzględnić wyjaśnień skarżącego, że użytkowana była wyłącznie pierwotnie istniejąca część budynku. Przeczy temu korzystanie co najmniej z wejścia do budynku, które niewątpliwie pierwotnie nie istniało. Jak już wyżej wyjaśniono, do nałożenia przedmiotowej kary wystarczy bezsporne ustalenie, że rozpoczęto korzystanie chociażby z części obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Taka sytuacja zaistniała w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, co obligowało PINB do wymierzenia spornej kary pieniężnej. Zaznaczyć należy, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że dobudowane pomieszczenia na piętrze budynku, mimo że znajdowały się w nich meble i produkty przeznaczone do sprzedaży, nie były użytkowane. Tym samym uwzględniły stanowisko prezentowane przez skarżącego, że umieszczenie przedmiotów niezbędnych do prowadzenia działalności handlowej może świadczyć jedynie o przygotowaniu do przyszłego prowadzenia takiej działalności i nie dowodzi, że taka działalność jest już prowadzona. Dotyczy to jednak wyłącznie pomieszczeń piętra budynku, gdyż rozbudowane pomieszczenia parteru były niewątpliwie użytkowane bez uprzedniego uzyskania stosownej decyzji. Stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo, w świetle art. 59f Prawa budowlanego, ustaliły wysokość kary za przystąpienie do użytkowania budynku, przyjmując stawkę opłaty (s) w wysokości 500 zł, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) - 15,0 i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) - 1,0 oraz podwyższając iloczyn tych wskaźników dziesięciokrotnie, co doprowadziło do ustalenia przedmiotowej opłaty w wysokości 75.000,00 zł. Sąd nie dopatrzył się ponadto zarzucanych w skardze uchybień w postępowaniu dowodowym organów obu instancji. Materiał dowodowy jest kompletny, spójny i wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgromadzone w sprawie dowody, w szczególności wykonane zdjęcia dobudowanych pomieszczeń w zestawieniu z danymi z projektu budowlanego, nie wymagały uzupełnienia. Opisane ustalenia faktyczne są prawidłowe i nie naruszają zasady swobodnej oceny dowodów. Postępowanie zostało zatem przeprowadzone w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.