II SA/Rz 130/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., nr L.dz. [...], Wójt Gminy [...] działając z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowa budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr 203, obr. R. do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłych M.G. oraz K.T. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawcę K.S. (inwestora) do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M.G. i K.T. w terminie do [...] grudnia 2019 r. Zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) złożył K.S. Zarzucono Organowi I instancji obrazę przepisu art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy – Prawo budowlane, poprzez uznanie za stronę właścicieli nieruchomości leżących poza obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co skutkowało zawieszeniem postępowania. SKO postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., o nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia zrelacjonowano przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczono liczne tezy orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Kolegium odnosząc się do treści wniesionego zażalenia uznało, iż Wójt prawidłowo ustalił krąg stron postępowania na podstawie załączonych do wniosku wypisów z rejestru gruntów oraz wykazów podmiotów ewidencyjnych obejmujących działkę objętą planowaną inwestycją. K.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej: WSA) skargę na w/w postanowienie SKO z [...] grudnia 2019 r., o nr [...]. Skarżący kwestionowanemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2019 r., poz. 1186 ze zm. – zwana dalej: "u.P.b.") poprzez uznanie za stronę właścicieli nieruchomości leżących poza obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co skutkowało zawieszeniem postępowania. W konsekwencji zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Na podstawie powyższych zarzutów Skarżący zawnioskował o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem organu I instancji, przekazanie sprawy do dalszego prowadzenia bez udziału właścicieli nieruchomości sąsiednich, które to działki leżą poza obszarem oddziaływania obiektu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że zagadnieniem wstępnym, uzasadniającym zawieszenie postępowania, było ustalenie następców prawnych M.G. i K.T. (właścicielki działek nr 220 i 221), a które to zmarły przed wszczęciem postępowania. Także przywołane przez organ orzeczenia sądów administracyjnych, choć słuszne, to zapadły w odmiennych stanach faktycznych i nie znajdują zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Skarżący podkreślił, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy będą właściciele sąsiednich nieruchomości, wyłącznie wówczas gdy oddziaływanie planowanej inwestycji wykraczać będzie poza granice nieruchomości. W przedmiotowej sprawie inwestycja planowana jest na działce o pow. 0,8230 ha. Ze względu na rozmiar działki obszar oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.P.b., nie będzie wykraczał poza jej granice. Przeznaczenie części działki o pow. 0,1500 ha na przedsięwzięcie związane z założeniem siedliska wchodzącego w skład prowadzonego przez Skarżącego gospodarstwa rolnego nie będzie wpływać na sposób użytkowania nieruchomości sąsiednich. Podkreślił, że w pobliżu brak jest zabudowań mieszkalnych i gospodarczych wchodzących w skład sąsiadujących gospodarstw rolnych. Znajdują się one w odległości od 100 do 200 metrów od granic działki skarżącego. Pozostała część działki (o pow. 0,6900ha) w dalszym ciągu przeznaczona będzie pod uprawy warzywne i nasadzenia. Skarżący wskazał na brak podstaw do uznania właścicieli działek nr 183, 200, 202, 207, 216, 2017, 218, 219, 220, 221, 222/2 i 225 obr. R. za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działce nr 203 w ramach przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z niezbędną infrastrukturą. Organ nie poddał ocenie kwestii określenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Zamiast tego przyjął, że działki M.G. i K.T. znajdują się w zasięgu oddziaływania inwestycji. Mimo zastrzeżeń Skarżącego w tym zakresie podnoszonych w toku postępowania, jak i w zażaleniu organ nie podjął próby uzasadnienia tego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, jednakże z innych przyczyn niż podane w jej treści. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie SKO o utrzymaniu w mocy postanowienia Organu pierwszej instancji o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego na zasadzie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. Jako podstawę faktyczną tego postanowienia wskazano konieczność ustalenia następców prawnych po właścicielach nieruchomości oznaczonych jako działki o nr ewid. 221 i 220, obręb R. Jak wskazano w postanowieniu Wójta, od ustalenia spadkobierców M.G. i K.T. uzależnione jest zarówno prawidłowe prowadzenie postępowania, jak i wydanie stosownej decyzji. Podniesione w skardze zarzuty okazało się bezzasadne. Zmierzają one do bowiem do podważenia konieczności prowadzenia postępowania z udziałem następców prawnych M.G. oraz K.T. Skarżący musi jednak zważyć, iż niezależnie od poglądów orzecznictwa i doktryny na temat definicji strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązek podjęcia działań zmierzających do prawidłowego ustalenia kręgu stron wszczętego na jego wniosek postępowania wynika bezpośrednio z w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lipca 2019 r., o sygn. II SA/Rz 573/19, o stwierdzeniu nieważności decyzji SKO i Wójta Gminy [...] z uwagi na skierowanie tych aktów do osób zmarłych – M.G., A.K. i K.T. W uzasadnieniu w/w orzeczenia Sąd zobligował występujące w sprawie Organy do podjęcia wyżej opisanych działań zaś ich zignorowanie oznaczałoby istotne naruszenie art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem zarzuty skargi i ich argumentacja nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi w sposób oczekiwany przez stronę. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę na postanowienie SKO, także związany treścią wyżej wymienionego wyroku, zobligowany był potwierdzić konieczność prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem następców prawnych zmarłych osób fizycznych. Jednakże nie sposób było zaakceptować wydanych w sprawie postanowień Organów obu instancji z uwagi na fakt, iż nie wykazały one warunków umożliwiających zastosowanie art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez zawieszenie na jego podstawie z urzędu wszczętego na wniosek postępowania administracyjnego. Należy przypomnieć, iż w myśl tej procesowej regulacji organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 K.p.a. Zawieszenie postępowania na mocy art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. ma charakter względny a więc nie bezwarunkowy. Otóż w świetle w/w artykułu śmierć jednej ze stron postępowania jeszcze nie uprawnia organu do automatycznego zawieszenia postępowania, czyli wstrzymania czynności procesowych do czasu usunięcia przeszkody w jego prowadzeniu poprzez ustalenie następców prawnych zmarłego. Aby wydanie postanowienia na podstawie tego przepisu było dopuszczalne, organ musi bezwzględnie wykazać, że nie jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłego, zarządcy sukcesyjnego, osoby sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej spadku nieobjętego, ewentualnie nie jest możliwe wyznaczenie przez sąd kuratora spadku nieobjętego na wniosek organu administracji publicznej (art. 30 § 5 K.p.a.). Powyższe wynika z użycia w art. 97 pkt 1 K.p.a. spójnika "jeżeli", po którym następuje zdanie podrzędne, wskazujące na okoliczności warunkujące, co ewentualnie stanie się według treści zdania nadrzędnego, tj. zawieszenie postępowania. Słusznie WSA we Wrocławiu wyjaśnia, że nawet wówczas, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, organ nie powinien zawieszać postępowania, tylko kontynuować postępowanie z udziałem osoby, która spadek objęła, ewentualnie osoby zarządzającej masą spadkową lub z udziałem kuratora. Dopiero brak możliwości zapewnienia wskazanym osobom udziału w postępowaniu administracyjnym rodzi obowiązek jego zawieszenia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Wr 41/19, LEX). W konsekwencji tych ustaleń normatywnych, Organy prowadzące postępowanie naruszyły przepis art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., bowiem zawiesiły postępowanie nie wyjaśniając choćby w stopniu minimalnym możliwości zawezwania spadkobierców zmarłych, ewentualnie osób sprawujących zarząd majątkiem masy spadkowej, a w przypadku, gdy spadek nie został objęty - osób sprawujących zarząd ich majątkiem, w tym kuratora spadku nieobjętego. Za akt sprawy nie wynika, aby zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji podjęły się weryfikacji dostępnych rejestrów spadkowych czy wystąpiły do sądu spadku z prośbą o udzielenie informacji w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku czy także rozważały ewentualność ustanowienia przez sąd kuratora dla spadku nieobjętego. Brak również dowodów na to, aby podejmowane były próby ustalenia osób z najbliższej rodziny osób zmarłych celem wyjaśnienia istotnej dla sprawy kwestii następstwa prawnego. W tej sytuacji rzeczywiście nie znajduje właściwego umocowania faktycznego zawieszenie postępowania i zobowiązanie inwestora, aby występował do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej M.G. i K.T. w określonym terminie. Według Sądu, zaskarżone postanowienie SKO jak i postanowienie Wójta Gminy [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów k.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym w postaci art. 7, art. 77 art. 80 K.p.a., co doprowadziło do nieuzasadnionego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie powołanych regulacji procesowych mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, skoro nie wykazano ustawowych podstaw do jego zawieszenia. Konieczne okazało się uwzględnienie wniesionej skargi z przyczyn, które należało dostrzec i uwzględnić z urzędu na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie Organy powinny wykorzystać istniejące po ich stronie możliwości ustalenia następców osób zmarłych w sposób wyżej opisany. Należy też nadmienić, że z nadesłanych do Sądu odpisów skróconych aktów zgonu wynika, że zarówno M.G. jak również K.T. zmarły jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Zatem osoby te nie mogły stać się stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na wniosek K.S. Stroną postępowania może być bowiem tylko taki podmiot, który istnieje (żyje w przypadku osób fizycznych) w chwili jego wszczęcia. Stronami postępowania, w odniesieniu do byłych właścicieli nieruchomości, są ich następcy prawni, a dokładnie aktualni właściciele działek o nr 221 i 220, obr. R. W zależności od poczynionych ustaleń Organy powinny zapewnić tym osobom możliwość czynnego udziału w czynnościach procesowych. Jeżeli ustalenie tych osób drogą zwykłych czynności wyjaśniających (np. zapytanie skierowane do członków ich rodzin) nie będzie możliwe, pojawić się może dopuszczalność zawieszenia postępowania, jednakże na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., o ile oczywiście toczyłoby się postępowanie spadkowe lub organ wystąpiłby o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego co umożliwia w toku postępowania przepis art. 30 § 5 K.p.a. W ramach tych postępowań sąd będzie rozstrzygał zagadnienie prejudycjalne, od którego zależeć będzie zakończenie postępowania w sprawie warunków zabudowy. Z wyłożonych przyczyn orzekający Sąd zobligowany był uchylić zaskarżone postanowienia na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.