II GSK 204/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych A.B. i Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 630/19 o odrzuceniu skargi A.B. na pismo Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie niepotwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 630/19 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę A.B. na pismo Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Białymstoku z dnia [...] lipca 2019 r., w przedmiocie niepotwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że lekarz medycyny – specjalista medycyny rodzinnej z Przychodni X. w [...] wystawił skarżącemu skierowanie na leczenie uzdrowiskowe, które wpłynęło do NFZ Oddział w Białymstoku w dniu 2 lipca 2019 r. i zarejestrowane zostało pod numerem [...]. W dniu 12 lipca 2019 r. konsultant ds. lecznictwa uzdrowiskowego dokonał oceny celowości skierowania na leczenie uzdrowiskowe i stwierdził, że brak jest wskazań ze względu na zbyt krótki okres na ocenę efektów przebytego leczenia w uzdrowisku. Następnie konsultant ten, działając z upoważnienia Dyrektora Podlaskiego OW NFZ, pismem z dnia [...] lipca 2019 r., odesłał ww. skierowanie do Przychodni X. w [...] informując, że skierowanie na leczenie uzdrowiskowe skarżącego nie zostało potwierdzone z powodu braku wskazań do takiego leczenia. Odpis powyższego pisma przesłano także do wiadomości skarżącemu, który odebrał je w dniu 22 lipca 2019 r. W dniu 10 sierpnia 2019 r. skarżący złożył, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na powyższą odmowę skierowania na leczenie uzdrowiskowe (wyrażoną w ww. piśmie z dnia [...] lipca 2019 r.) argumentując, że wydana decyzja o odmowie zakwalifikowania na leczenie uzdrowiskowe narusza jego konstytucyjne prawo do leczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Sąd I instancji uzasadniając odrzucenie tej skargi stwierdził na wstępie, że procedura dotycząca kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową została uregulowana w przepisie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1373, zwanej dalej ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych) oraz w § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz. U. Nr 142, poz. 835), wydanym na podstawie upoważnienia z ust. 5 art. 33 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Sąd I instancji powołał się na pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13. Zdaniem Sądu, odmowa potwierdzenia skierowania, winna być załatwiona przez organ w formie decyzji administracyjnej, która na mocy § 5 ust. 3 powołanego rozporządzenia jest decyzją ostateczną (nie przysługuje od niej odwołanie), ale przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że przedmiotem skargi jest – zgodnie z żądaniem skarżącego – decyzja administracyjna (pismo z dnia [...] lipca 2019 r.). Sąd zauważył przy tym, że z art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że do potwierdzenia oraz odmowy potwierdzania skierowania, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, nie oznacza to jednak, że w takiej decyzji w ogóle nie zawiera się żadnych elementów, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. Sąd I instancji powołał też pogląd wyrażany w doktrynie i orzecznictwie, zgodnie z którym dla uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczające jest stwierdzenie, że zawiera on: oznaczenie organu, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. W stanie faktycznym tej sprawy taka decyzja nie została jednak wydana. Przede wszystkim zaskarżone pismo nie wskazuje skarżącego jako adresata, bowiem adresatem tego pisma jest Przychodnia X. w [...], zaś skarżący otrzymał je wyłącznie jako odpis do wiadomości. Ponadto z jego treści nie można jednoznacznie wywieźć, że organ w sposób władczy dokonał rozstrzygnięcia w stosunku do skarżącego o odmowie potwierdzenia skierowania. W piśmie tym brak jest też pouczenia o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia przez skarżącego. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skoro zaskarżone pismo z dnia [...] lipca 2019 r., nie jest decyzją administracyjną o odmowie potwierdzenia skierowania, to w sprawie tej brak jest przedmiotu zaskarżenia, co jest warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi. Z uwagi na powyższe, skarga podlegała odrzuceniu. Sąd zalecił, by postępowanie w zakresie rozpoznania potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe z dnia 2 lipca 2019 r. przybrało formę decyzji administracyjnej, która winna być doręczona skarżącemu wraz z pouczeniem o możliwości jej zaskarżenia. Jeśli zaś organ nie zadośćuczyni temu obowiązkowi, skarżącemu będzie przysługiwało prawo do złożenia skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone skargą kasacyjną przez A.B. i Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Białymstoku. A.B. zaskarżył powyższe postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Niewłaściwość zastosowania przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. miała istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż skutkowała odrzuceniem skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionego zarzutu. Z kolei Dyrektor Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Białymstoku zaskarżył powyższe postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 132 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 2 w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez ich błędne zastosowanie i odrzucenie skargi skarżącego z uwagi na przyjęcie przez Sąd, iż pismo z dnia [...] lipca 2019 r. podpisane z upoważnienia Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie jest decyzją administracyjną, podczas gdy w istocie spełnia cechy decyzji administracyjnej. Powyższe uchybienia w konsekwencji doprowadziły do nierozpoznania merytorycznego sprawy i pozbawienia skarżącego możliwości kontroli sądowoadministracyjnej organu administracji publicznej, co miało istotny wpływ na jej wynik. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionego zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego organ wniósł o jej uwzględnienie w zakresie wniosku uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania od organu i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu. Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne są zasadne i zasługują na uwzględnienie. Przeprowadzona w granicach zarzutów wyznaczonych wniesionymi skargami kasacyjnymi kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji, które wydane zostało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia twierdzenie, że postanowienie to nie jest zgodne z prawem. Za usprawiedliwiony należy bowiem uznać podnoszony na gruncie obydwu skarg kasacyjnych zarzut naruszenia wymienionego przepisu prawa, a także pozostający z tym zarzutem w funkcjonalnym związku zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 2 pkt 1 oraz 3 § 1 w związku z art. 132 p.p.s.a. i art. 33 ust. 2 w związku z art. 107 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, który podnoszony jest przez skarżący kasacyjnie organ. Rysująca się na tle wskazanych zarzutów kasacyjnych kwestia sporna – stanowiąca zarazem, wobec komplementarnego charakteru tych zarzutów, wspólny ich mianownik, co uzasadnia, aby zarzuty te rozpoznać łącznie – wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie do istnienia w rozpatrywanej sprawie drogi sądowej, a ściślej rzecz ujmując odnośnie do dopuszczalności skargi na odmowę potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe oraz odnośnie do charakteru wymienionego aktu. Jakkolwiek wymieniona kwestia stanowiła już przedmiot wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II GPS 2/13 wyjaśnił, że odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie z powodu braku celowości tego skierowania, która podejmowana jest na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową stanowi formę władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka, co wyraża się w autorytatywnej odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego, w związku z czym tego rodzaju akt powinien przybrać formę decyzji administracyjnej, to jednak w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji uznał, że kontrolowana odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe z powodu braku celowości z dnia [...] lipca 2019 r. pozbawiona jest cech oraz waloru władczego rozstrzygnięcia z tego powodu, że nie zawiera wszystkich koniecznych w tej mierze elementów. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji, w konsekwencji którego doszło do wydania zaskarżonego postanowienia, nie może być uznane za prawidłowe z następujących powodów. Przede wszystkim – a trzeba to podkreślić – w rozpatrywanej sprawie nie można tracić z pola widzenia konsekwencji wynikających z art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zgodnie z którym do potwierdzenia oraz odmowy potwierdzenia skierowania, o którym mowa w ust. 1 tego artykułu, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jakkolwiek za zasadniczo trafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że przywołana regulacja prawna nie niweczy wymogów, których spełnienie stanowi konieczny warunek uznania danego aktu za decyzję administracyjną, to jednak prawidłowe ustalenie wynikających z niej konsekwencji nie może abstrahować od ust. 5 art. 33 przywołanej ustawy upoważniającego, wskazany w nim organ, do wydania rozporządzenia wykonawczego określającego sposób wystawiania skierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, tryb potwierdzania skierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową oraz wzór tego skierowania, uwzględniając konieczność weryfikacji celowości skierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową. W tym zaś zakresie – co również trzeba podkreślić – należy odwołać się do § 3 wykonawczego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową, który reguluje ten etap realizacji uprawnienia świadczeniobiorcy do świadczenia opieki zdrowotnej w postaci leczenia uzdrowiskowego, na którym dochodzi właśnie do weryfikacji (aprobaty) pod względem celowości skierowania wystawionego przez lekarza specjalistę, a w konsekwencji do § 5 tego rozporządzenia. Z tego przepisu prawa wynika z kolei, że gdy w rezultacie wskazanej weryfikacji nie dochodzi do zaaprobowania skierowania z uwagi na brak jego celowości, oddział wojewódzki NFZ odmawia potwierdzenia skierowania i zwraca to skierowanie lekarzowi, który je wystawił wraz z podaniem przyczyny odmowy potwierdzenia skierowania, z równoczesnym zawiadomieniem świadczeniobiorcy o niepotwierdzeniu skierowania i podaniem przyczyny odmowy jego potwierdzenia, co powinno nastąpić nie później niż w terminie 30 dnia od dnia otrzymania skierowania (§ 5 ust. 1 i ust. 2), a ponadto, że od wymienionego niepotwierdzenia skierowania nie przysługuje odwołanie (§ 5 ust. 3), co w odniesieniu do ostatniej kwestii w oczywisty wręcz sposób oznacza, że to świadczeniobiorca – nie zaś lekarz wystawiający skierowanie podlegające weryfikacji w opisany powyżej sposób – nie może skorzystać z drogi odwołania od niepotwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Jeżeli więc z przywołanej regulacji prawnej wynika, że określony nią tryb postępowania dotyczy realizacji przez konkretnego świadczeniobiorcę jego uprawnienia do świadczenia opieki zdrowotnej w postaci leczenia uzdrowiskowego, a postępowanie to, w kształcie określonym tą regulacją, toczy się z udziałem tego konkretnego świadczeniodawcy, to za uzasadniony w jej świetle – oraz w świetle stanowiska prezentowanego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GPS 2/13 – trzeba uznać wniosek o decyzyjnej formie działania organu. W tym zaś kontekście oraz w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów trzeba podkreślić, że – jak wynika to z ugruntowanego już stanowiska doktryny oraz judykatury – pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania formy przewidzianej przepisami prawa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, a mianowicie zawierają oznaczenie organu wydającego akt, podpis osoby reprezentującej organ, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz oznaczenie adresata tego rozstrzygnięcia (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81), w spornych zaś wypadkach należy przyjmować domniemanie, że takie rozstrzygnięcie jest decyzją, albowiem taka właśnie forma zwiększa sferę ochrony prawnej (por. wyrok SN z dnia 28 listopada 1990 r., sygn. akt III ARN 30/90). Uwzględniając powyższe, za uzasadnione trzeba uznać twierdzenie, że sporne w sprawie pismo z dnia [...] lipca 2019 r. ponad wszelką wątpliwość zawiera oznaczenie organu, od którego pochodzi – mianowicie Podlaski Odział Wojewódzki ds. służb mundurowych lecznictwa uzdrowiskowego – oraz podpis osoby reprezentującej ten organ wraz z podaniem stanowiska. Ponadto – co wbrew stanowisku Sądu I instancji należy uznać za nie mniej niewątpliwie – pismo to zawiera również pozostałe powyżej wymienione elementy konstytutywne decyzji, a mianowicie rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz oznaczenie adresata tego rozstrzygnięcia. Skoro – a trzeba to ponownie podkreślić – z art. 33 ust. 1 i ust. 2 w związku z ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w związku z § 3 i § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. wynika, że ustanowiony tymi przepisami tryb postępowania dotyczy realizacji przez konkretnego świadczeniobiorcę jego uprawnienia do świadczenia opieki zdrowotnej w postaci leczenia uzdrowiskowego, a postępowanie to, w kształcie określonym tą regulacją, toczy się z udziałem tego konkretnego świadczeniodawcy, to w świetle analizy wymienionych przepisów prawa za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że rezultat ich zastosowania na gruncie okoliczności danego przypadku wyraża się we władczym i definitywnym ukształtowaniu prawa konkretnego podmiotu, to jest ukształtowania uprawnienia świadczeniobiorcy do świadczenia opieki zdrowotnej w postaci leczenia uzdrowiskowego, a to poprzez odmowę jego przyznania polegającą na niepotwierdzeniu skierowania na leczenie uzdrowiskowe. Tym samym, w trybie określonym przywołaną regulacją prawną, wymienione niepotwierdzenie skierowania rozstrzyga o istocie sprawy – której przedmiotem jest świadczenie opieki zdrowotnej w postaci leczenia uzdrowiskowego – poprzez odmowę przyznania uprawnienia do uzyskania wskazanego świadczenia z uwagi na brak celowości, a w sytuacji, gdy uprawnienie to – co trzeba podkreślić – przysługuje świadczeniobiorcy (por. art. 33 ust. 1 przywołanej ustawy), to siłą rzeczy za równie oczywiste należy uznać i to, że niepotwierdzenie skierowania adresowane jest właśnie do niego, jako do uprawnionego do tego świadczenia. W konsekwencji nie sposób jest więc zasadnie twierdzić, jak uczynił to Sąd I instancji, że sporne w sprawie pismo nie zawiera rozstrzygnięcia, ani też, że nie zawiera oznaczenia adresata tego rozstrzygnięcia. Uwzględniając powyższe, w tym – rzecz jasna – odwołując się do logiki rozwiązań prawnych przyjętych w odniesieniu do omawianej kwestii na gruncie przywołanej regulacji, w tym specyfiki regulowanego nią trybu postępowania, oraz do prezentowanego w orzecznictwie podejścia do jej rozumienia oraz towarzyszących temu konsekwencji (por. uchwała w sprawie II GPS 2/13) trzeba stwierdzić, że wniosku przeciwnego – w tym zwłaszcza w odniesieniu do kwestii oznaczenia adresata – nie uzasadnia to, że niepotwierdzone skierowanie na leczenie uzdrowiskowe zwracane jest lekarzowi, który jest wystawił (§ 5 ust. 1 przywołanego rozporządzenia). W korespondencji do przedstawionych argumentów ponownie trzeba bowiem podkreślić, że oddział wojewódzki NFZ równolegle jest zobowiązany – realizacji zaś tego obowiązku w rozpatrywanej sprawie nie podważono – do zawiadomienia świadczeniobiorcy o niepotwierdzeniu skierowania wraz z podaniem przyczyny odmowy potwierdzenia skierowania w oznaczonym terminie (§ 5 ust. 2). To zaś, w jednoznaczny wręcz sposób potwierdza nie dość, że oznaczenie adresata tego zawiadomienia, to przede wszystkim oznaczenie adresata rozstrzygnięcia o istocie sprawy – to jest świadczeniobiorcy, któremu odmówiono przyznania uprawnienia do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego poprzez niepotwierdzenie (odmowę potwierdzenia) skierowania na leczenie uzdrowiskowe – od którego to rozstrzygnięcia jego adresatowi nie przysługuje odwołanie (§ 5 ust. 3). W tym też kontekście nie sposób nie ustrzec się i tej refleksji, że już samo zestawienie przez prawodawcę w § 5 ust. 3 przywołanego rozporządzenia odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe z instytucją odwołania od tego aktu – nawet przy przyjęciu rozwiązania o nieprzysługiwaniu odwołania – potwierdza zasadność stanowiska, że w opisany powyżej sposób dochodzi do władczego kształtowania sytuacji prawnej konkretnego podmiotu, a więc innymi słowy do rozstrzygania o istocie sprawy, której przedmiot stanowią uprawnienia do świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego przysługujące konkretnemu świadczeniobiorcy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia. Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zawarte w skargach kasacyjnych wnioski o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie zasługiwały zatem na uwzględnienie, skoro przedmiotem kontroli NSA w tej sprawie było postanowienie o odrzuceniu skargi. ----------------------- 3