II SA/Bk 630/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant specjalista Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. W. na pismo P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] lipca 2019 r. w przedmiocie niepotwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe p o s t a n a w i a odrzucić skargę , W dniu [...] lipca 2019 r. 28 lekarz medycyny – specjalista medycyny rodzinnej z P. Sp. z o.o. w A. wystawił K. W. (zwany dalej: "skarżącym") skierowanie na leczenie uzdrowiskowe, które wpłynęło do NFZ Oddział w B. w dniu [...] lipca 2019 r. i zarejestrowane zostało pod numerem [...]. W dniu [...] lipca 2019 r. konsultant ds. lecznictwa uzdrowiskowego dokonał oceny celowości skierowania na leczpodenie uzdrowiskowe i stwierdził, że brak jest wskazań ze względu na zbyt krótki okres na ocenę efektów przebytego leczenia w uzdrowisku. Następnie konsultant ten, działając z upoważnienia Dyrektora P. OW NFZ, pismem z dnia [...] lipca 2019 r., odesłał ww. skierowanie do P. Sp. z o.o. w A. informując, że skierowanie na leczenie uzdrowiskowe skarżącego nie zostało potwierdzone z powodu braku wskazań do takiego leczenia. Odpis powyższego pisma przesłano także do wiadomości skarżącemu, który odebrał je w dniu [...] lipca 2019 r. W dniu 10 sierpnia 2019 r. skarżący złożył, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, skargę na powyższą odmowę skierowania na leczenie uzdrowiskowe (odpis pisma NFZ z dnia [...] lipca 2019 r.) argumentując, że wydana decyzja o odmowie zakwalifikowania na leczenie uzdrowiskowe narusza jego konstytucyjne prawo do leczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest czynność związana z odmową potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe, a taka czynność zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uchwale o sygnaturze II GPS 2/13 nie jest czynnością materialno-techniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Czynność odmowy potwierdzenia skierowania powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. W ocenie organu, pismo konsultanta ds. leczenia uzdrowiskowego z dnia [...] lipca 2019 r., nie spełnia cech decyzji administracyjnej, tym samym brak jest przedmiotu zaskarżenia, stąd też skarga powinna zostać odrzucona. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2019r. pełnomocnik organu cofnął wniosek o odrzucenie skargi i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn wniesienie jej jest niedopuszczalne. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, zaś na mocy pkt 4 wskazanego przepisu, kontrola ta obejmuje również inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest, zgodnie z żądaniem skarżącego, decyzja administracyjna w postaci odpisu pisma, które otrzymał on do wiadomości, z dnia [...] lipca 2019 r., podpisanego z upoważnienia Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej POW NFZ) przez konsultanta ds. lecznictwa uzdrowiskowego i kierowanego do P. Sp. z o.o. w A. Z powyższego wynika więc, że intencją skarżącego jest zaskarżenie decyzji organu o odmowie potwierdzenia skierowania skarżącego na leczenie uzdrowiskowe, zaś w ocenie organu taka decyzja w sprawie nie została wydana, a zatem brak jest przedmiotu zaskarżenia. Procedura dotycząca kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową została uregulowana w przepisie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1373; dalej: ustawa). Zgodnie z tym przepisem leczenie uzdrowiskowe wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki Funduszu właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, a jeżeli nie można ustalić miejsca jego zamieszkania – oddział wojewódzki Funduszu właściwy dla siedziby świadczeniodawcy, który wystawił skierowanie. Do potwierdzenia oraz odmowy potwierdzenia skierowania leczenie uzdrowiskowe nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto procedurę tą regulują przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz. U. Nr 142, poz. 835; dalej: rozporządzenie), które zostało wydane w oparciu o delegację ustawową wynikającą z ust. 5 art. 33 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, po otrzymaniu skierowania przez oddział wojewódzki NFZ komórka organizacyjna właściwa w zakresie lecznictwa uzdrowiskowego i rehabilitacji uzdrowiskowej dokonuje jego rejestracji poprzez wpis na listę skierowań oraz oznacza skierowanie numerem wpisu, pod którym skierowanie zostało wpisane na listę skierowań. Po dokonaniu rejestracji skierowania w sposób określony w ust. 1 lekarz specjalista w dziedzinie balneologii i medycyny fizykalnej lub rehabilitacji medycznej, zwany dalej "lekarzem specjalistą", zatrudniony w komórce organizacyjnej, o której mowa w ust. 1, dokonuje aprobaty skierowania pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Następnie oddział wojewódzki NFZ potwierdza skierowanie, jeżeli: 1) lekarz specjalista aprobował celowość skierowania; 2) w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej są wolne miejsca, przewidziane w umowach z tymi zakładami. Z przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych wynika więc, że leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitacja uzdrowiskowa przysługuje świadczeniobiorcy na podstawie skierowania wystawionego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego (art. 33 ust. 1 ustawy). Skierowanie to, jak stanowi art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki NFZ. W orzecznictwie sądowym, w szczególności w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r,. sygn. akt II GPS 2/13, stwierdzono, że przyjęte w tej mierze rozwiązania szczegółowe dają podstawę do wyodrębnienia trzech sytuacji, a mianowicie: 1) potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe; 2) odmowy potwierdzenia skierowania, jeżeli lekarz specjalista nie zaaprobował celowości leczenia; 3) niepotwierdzenia skierowania z powodu braku miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego. Dalej Sąd ten wyjaśnił, że czynność organu polegająca na potwierdzeniu skierowania na leczenie uzdrowiskowe, wydana na podstawie przepisu art. 33 ust. 2 ustawy jest czynnością, o której stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zaś odmowa potwierdzenia taką czynnością nie jest. W ocenie tego Sądu odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie z powodu braku celowości tego skierowania stanowi formę władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka, a zatem jest decyzją administracyjną. Z kolei od odmowy potwierdzenia skierowania wyraźnie oddzielono niepotwierdzenie skierowania z powodu braku miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, gdyż niepotwierdzenie takie nie niweczy w sposób ostateczny możliwości skorzystania z uprawnienia do świadczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy, lecz tylko i wyłącznie możliwość tę oddala w czasie. Oznacza to, że w tym przypadku sprawa dotycząca skierowania nie zostaje jeszcze ostatecznie załatwiona. Natomiast z punktu widzenia potrzeby zapewnienia realizacji uprawnienia świadczeniobiorcy do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego, miarą efektywności której jest zagwarantowanie jego sądowej ochrony, nie można tracić z pola widzenia konsekwencji wypływających z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. A zatem w takim przypadku wnioskodawca może zaskarżyć niepotwierdzenie skierowania z powodu braku miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej do sądu administracyjnego na zasadzie złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. W realiach niniejszej sprawy na pewno nie mamy do czynienia z sytuacją potwierdzenia skierowania lub niepotwierdzeniem skierowania z powodu braku miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego. W grę zatem wchodzi odmowa potwierdzenia skierowania, która winna być załatwiona przez organ w formie decyzji administracyjnej, która na dodatek z mocy § 5 ust. 3 rozporządzenia jest decyzją ostateczną (nie przysługuje od niej odwołanie), ale przysługuje od niej skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 883/18). Rozstrzygając niniejszą sprawę podkreślenia więc wymaga, że przedmiotem skargi jest, zgodnie z żądaniem skarżącego, decyzja administracyjna w postaci odpisu pisma z dnia [...] lipca 2019 r., które otrzymał on do wiadomości, podpisanego z upoważnienia Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej POW NFZ) przez konsultanta ds. lecznictwa uzdrowiskowego i kierowanego do P. Sp. z o.o. w A. Na pewno natomiast przedmiotem postępowania nie jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w zakresie wydania decyzji w przedmiocie odmowy potwierdzenia skierowania. Skoro zatem skarga dotyczy decyzji administracyjnej to zauważenia wymaga, że z art. 33 ust. 2 ustawy wynika, że do potwierdzenia oraz odmowy potwierdzania skierowania, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu nie oznacza to jednak, że w takiej decyzji w ogóle nie zawiera się żadnych elementów, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że dla uznania konkretnego aktu za decyzję administracyjną wystarczające jest stwierdzenie, że zawiera on minimum formalnych elementów, do których zalicza się: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. W stanie faktycznym niniejszej sprawy taka decyzja nie została jednak wydana. Przede wszystkim przedmiotowe pismo nie wskazuje skarżącego jako adresata, bowiem adresatem tego pisma jest Przychodnia Rodzinna Sp. z o.o. w A., zaś skarżący otrzymał je wyłącznie jako odpis do wiadomości. Ponadto z jego treści nie można jednoznacznie wywieźć, że organ w sposób władczy (autorytatywny) dokonał rozstrzygnięcia w stosunku do skarżącego o odmowie potwierdzenia skierowania. W piśmie tym brak jest też pouczenia o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia przez skarżącego. Podkreślenia też wymaga, że aż do rozprawy w dniu [...] listopada 2019 r. sam organ nie traktował tego pisma jako decyzji o odmowie potwierdzenia skierowania, czym utwierdzał tylko skarżącego, że pismo te nie jest decyzją administracyjną. Skoro więc zdaniem Sądu, zaskarżony odpis pisma z dnia [...] lipca 2019 r., doręczony do wiadomości skarżącego w dniu [...] lipca 2019 r., nie jest decyzją administracyjną o odmowie potwierdzenia skierowania, to w przedmiotowej sprawie ewidentnie brak jest przedmiotu zaskarżenia. Fakt istnienia przedmiotu skargi jest natomiast warunkiem dopuszczalności jej wniesienia. Powyższe skutkuje więc stwierdzeniem niedopuszczalności skargi i jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tym miejscu podkreślenia zatem wymaga, że dalsze postępowanie w zakresie rozpoznania potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe z dnia 2 lipca 2019 r. – k. 21-23 akt adm. powinno przybrać formę decyzji administracyjnej, która winna być doręczona skarżącemu wraz z pouczeniem o zaskarżeniu (owej powinności nie należy jednak traktować jako nakazu Sądu, gdyż przedmiotowe postępowanie nie toczy się w trybie skargi na bezczynność czy też przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ). Do tej bowiem pory brak jest stosownej decyzji, nie mówiąc już o jej doręczeniu skarżącemu wraz z pouczeniem o zaskarżeniu. Przesłanie do wiadomości skarżącego pisma skierowanego do P. Sp. z o.o. w A., nie wyczerpuje obowiązku nałożonego w § 5 ust. 2 rozporządzenia. W sytuacji zaś braku przez organ zadośćuczynienia temu obowiązkowi, stronie skarżącej przysługuje prawo do złożenia skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji postanowienia.