II SA/Rz 122/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Piotr Godlewski NSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. sp. j. na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [....] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Przedmiotem skargi A Sp.j. (dalej w skrócie: "Skarżący") jest postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2019 r., o nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2019 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy Miasto [...] nieruchomości, oznaczonych jako działki o nr : 106/1, 110/2, 110/4, 120/2, 120/4, 121/2, 122/2,123/1,124/6, 125/1,125/2, 125/7, 125/12, 126/1, położone w R., obr. [...] oraz w sprawie przyznania odszkodowania za ww. nieruchomości, stanowiących obecnie własność Skarżącego. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyjął, iż Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Gminy Miasto [...] nieruchomości oznaczonych jako działki nr : 106/1, 110/2, 110/4, 120/2, 120/4, 121/2, 122/2, 123/1, 124/6, 125/1, 125/2, 125/7, 125/12, 126/1, położonych w R. w obrębie [...], oraz w sprawie przyznania odszkodowania za ww. nieruchomości stanowiące własność Skarżącej. Organ I instancji wskazał, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego lub na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. Dlatego też Organ I instancji uznał, iż z wnioskiem takim nie może wystąpić Spółka Jawna będąca właścicielem nieruchomości, której dotyczy wniosek o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wobec czego odmówił wszczęcia tego postępowania. Na powyższe postanowienie Prezydenta Miasta zażalenie złożyła Spółka zarzucając naruszenie art. 115 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2203, z późn. zm.; zwana dalej u.g.n.) w związku z art. 61a K.p.a. poprzez przyjęcie, że strona, składając swój wniosek usiłowała formalnie zainicjować postępowanie wywłaszczeniowe, podczas gdy było to żądanie, aby uprawniony Organ zainicjował to postępowanie. Zdaniem Spółki nastąpiło także naruszenie art. 115 u.g.n. w związku z art. 2 oraz 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także poprzez odmowę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego pomimo faktu przeznaczenia gruntów należących do wnioskodawcy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, co ogranicza prawo własności Spółki, a równocześnie nie przyznaje mu jakiegokolwiek odszkodowania. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta. W jego uzasadnieniu wyjaśniono, iż wnioskodawcą postępowania wywłaszczeniowego jest Spółka, która nie posiada legitymacji do złożenia takiego wniosku, a co za tym idzie nie może skutecznie wnioskować o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Nie jest bowiem ani podmiotem, który zamierza zrealizować cel publiczny ani też nie jest podmiotem umocowanym do działania w imieniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący jako właściciel nieruchomości, której wniosek wywłaszczeniowy dotyczy, nie ma prawnych możliwości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w tym trybie. Przedmiotowy wniosek musiał zatem skutkować wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. Organ odwoławczy wyraził też stanowisko, iż fakt przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczającą przesłanką do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do takiej nieruchomości. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowią naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Uchwała nr [...], Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2016 r., o Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego nr [....], "[....]" w R., została utrzymana zarówno wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1319/16, jak też wyrokiem NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 684/17. Zdaniem Organu odwoławczego, Prezydent Miasta podczas prowadzonego postępowania administracyjnego dopełnił wymogów formalnych, a postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane zgodnie z przepisami prawa. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca Spółka zarzuciła, że narusza ono art. 115 u.g.n. w zw. z art. 61a k.p.a. poprzez przyjęcie, że strona składająca wniosek usiłowała formalnie zainicjować postępowanie wywłaszczeniowe, podczas gdy wniosek ten stanowił żądanie, by to uprawniony organ, tj. Prezydent Miasta - zainicjował postępowanie. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 115 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez brak wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego pomimo przeznaczenia gruntów należących do Skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, co ogranicza prawo własności i stanowi wywłaszczenie w sensie konstytucyjnym, a równocześnie nie przyznaje Skarżącemu jakiegokolwiek odszkodowania. Wobec powyższych zarzutów Skarżąca zawnioskowała o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia go poprzedzającego jako bezprzedmiotowych, gdyż nie złożyła wniosku o wszczęcie postępowania sensu stricto. Zwróciła się także o nakazanie Prezydentowi Miasta wszczęcia postępowania w przedmiocie wywłaszczania w związku z faktem, że nieruchomość należąca do strony została przeznaczona pod drogi publiczne i w związku z uchwaleniem miejscowego planu została wywłaszczona w sensie konstytucyjnym. W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że Rada Miasta uchwałą z [...] czerwca 2016 r. nr [...] uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "[....]" w R. Zgodnie z ww. planem część gruntów, należących do Skarżącego została oznaczona symbolem "KDD" - tereny przeznaczone pod publiczne drogi dojazdowe (§ 3 pkt 5, § 16 planu). Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2016 r. stwierdził nieważność ww. uchwały, jednakże rozstrzygnięcie to w znacznej części zostało uchylone przez sądy administracyjne prawomocnymi wyrokami, tj. wyrokiem WSA w Rzeszowie z 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1319/16 oraz wyrokiem NSA z 14 czerwca 2017 r. Tym samym, uchwała w zakresie obejmującym przedmiotowe działki została utrzymana w mocy i obowiązuje. Skarżąca wyjaśniła także, że w ubiegłych latach prowadząc sąsiednie inwestycje, w uzgodnieniu z organami administracji samorządowej ustalił parametry drogi wewnętrznej, odpowiadające parametrom drogi publicznej, a która przebiega przez przedmiotowe działki i we własnym zakresie ją urządził. Otrzymał zapewnienie, że zostaną one przejęte przez Miasto R. za odpowiednim wynagrodzeniem. W związku z uchwaleniem planu i przeznaczeniem przedmiotowych działek pod drogi publiczne Skarżący wniósł o przejęcie przez Miasto R. własności tych działek za odpowiednim wynagrodzeniem. Podkreślił, że nie zwrócił się z wnioskiem o wszczęcie postępowania sensu stricto, gdyż nie ma ku temu legitymacji. Wniosek był żądaniem, aby to uprawniony organ - Prezydent Miasta - wszczął stosowne postępowanie. Skarżący stwierdził, że mając na uwadze po pierwsze charakter MPZP, po drugie zasadę legalizmu, po trzecie zaś zasadę odszkodowania za wywłaszczenie - w sytuacji, gdy zaistnieją ku temu przesłanki, właściwy organ jest zobowiązany do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Strona skarżąca nie ma bowiem ku temu legitymacji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda zawnioskował o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga jako częściowo uzasadniona, została przez Sąd uwzględniona. Organy obu instancji zastosowały w niniejszej sprawie przepisy K.p.a. o wszczęciu postępowania administracyjnego, uznając że wniosek Spółki winien podlegać rozpatrzeniu w oparciu o regulacje tego Kodeksu. Wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia opierają się przede wszystkim na art. 61 § 1 i art. 61a § K.p.a. Należy przypomnieć, iż w myśl art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast według art. 61a § 1 Kodeksu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Przytoczone wyżej przepisy K.p.a. są istotnie modyfikowane w odniesieniu do postępowania wywłaszczeniowego. Nie można bowiem zapomnieć, iż art. 61 § 1 k.p.a. winien być stosowany w kontekście właściwych ze względu na przedmiot sprawy przepisów prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2465/15, LEX). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na gruncie u.g.n. następuje na rzecz Skarbu Państwa z wyłącznej inicjatywy starosty (art. 115 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 4 u.g.n.). Tak ukształtowana zasada oficjalności obejmuje również przewidziany tą ustawą szczególny przypadek, gdy cel publiczny ma być realizowany na rzecz Skarbu Państwa w wyniku zamierzeń podmiotu niepublicznego. W tej sytuacji wszczęcie postępowania z urzędu jest konsekwencją złożenia przez w/w podmiot zawiadomienia, o jakim mowa w art. 115 ust. 1 u.g.n. Zasada oficjalności jest wyjątkowo przełamywana zasadą skargowości, bowiem z podaniem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może z mocy cytowanych wyżej przepisów zwrócić się do starosty organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie ma odbyć się na rzecz tej jednostki. Podkreśla się w literaturze, iż postępowanie w celu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od tego, czy wnioskodawcą - inicjatorem wywłaszczenia jest sama jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna w rozumieniu przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa, czy też inna niż gmina, powiat lub województwo komunalna osoba prawna lub komunalna jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, może nastąpić tylko na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że inne niż gmina, powiat i województwo podmioty prawa mogą jedynie "inicjować" organ wykonawczy właściwej jednostki samorządu terytorialnego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Prawo złożenia przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jest jego prawem autonomicznym. (zob. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011 r.). Ograniczenia podmiotowe w zakresie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu oraz na wniosek jednostek samorządowych należy wiązać z regulacją wskazującą na wyłącznych beneficjentów wywłaszczenia, do których w świetle art. 113 ust. 1 u.g.n. należy Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że podmioty niewymienione w art. 115 ust. 1 u.g.n., w tym spółka prawa handlowego, nie mają uprawnienia, do tego, aby poprzez złożenie wniosku w rozumieniu art. 61 § 1 K.p.a skutecznie żądać od starosty wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Nie jest jednak wykluczone, aby w trybie pozakodeksowym jednostki zainteresowane rozpoczęciem procedury wywłaszczeniowej (np. właściciel nieruchomości zabudowanej drogą ogólnie dostępną), zwracały się z prośbą o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego z urzędu. W takiej sytuacji, gdy dodatkowo z treści oświadczeń woli zainteresowanego wynika wyraźnie, że żąda on wywłaszczenia nie na wniosek ale z urzędu, to do tak złożonego wniosku nie będą mieć zastosowania przepisy K.p.a., bowiem nie będzie on podaniem w rozumieniu art. 61 § 1 oraz art. 63 § 1 i 2 tego Kodeksu. Organ zaś na skutek takiego zewnętrznego impulsu może w zależności od okoliczności sprawy, w tym zaistnienia odpowiednich przesłanek materialnoprawnych, wszcząć z urzędu postępowanie wywłaszczeniowe albo też poinformować wnoszącego o braku możliwości rozpoczęcia takiej procedury z określonych przyczyn. Przepisy u.g.n. w zakresie w jakim normują wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, wyłączają przepisy K.p.a. o ogólnym postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, który WSA w całości podziela i uznaje za własny, iż pismo, w którym strona wnosi o wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. Tego rodzaju "żądanie", w którym strona domaga się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu nie wiąże organu. Nie skutkuje ono również wszczęciem postępowania administracyjnego. Pismo takie należy traktować jako powiadomienie organu o okolicznościach, które zdaniem strony, winny skutkować wszczęciem postępowania z urzędu (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 8 czerwca 2017 r., o sygn. II SA/Lu 285/17, LEX, WSA w wyroku z dnia 26 lutego 2020 r., o sygn. II SAB/Po 145/19, LEX). Zatem dopiero w sytuacji gdy z treści podania wypływa wyraźne żądanie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek wnoszącego, pojawi się konieczność przyjęcia, że pismo to stanowi podanie w rozumieniu art. 61 § 1 i art. 63 § 1 i 2 K.p.a. Wówczas to ze względu na art. 115 ust. 1 u.g.n. konieczna będzie odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego ze względu na wyraźne ograniczenie podmiotów uprawnionych jako inicjatorów wywłaszczenia do jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie, odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z wniosku podmiotu do tego nieuprawionego winna następować w drodze postanowienia wydawanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Należy podzielić stanowisko T. Wosia, iż skoro ustawodawca, nowelizując K.p.a. poprzez dodanie art. 61a § 1 i 2, nie zdecydował się na uchylenie art. 115 ust. 4 u.g.n., to należy przyjąć, że przepis ten zachował moc obowiązującą i należy go traktować jako lex specialis w stosunku do art. 61a § 1 K.p.a., ograniczoną przede wszystkim co do podmiotowego zakresu obowiązywania. Zgodnie bowiem z literalnym brzmieniem art. 115 ust. 4 u.g.n. odmowa wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na tej podstawie i w tym trybie może dotyczyć tylko postępowań, o które wystąpił organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego albo podmiot, który zamierza realizować cel publiczny (zob. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011 r.). Odnosząc powyższe ustalenia prawne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, stwierdzić należało naruszenie przez Organy obu instancji przepisu art. 115 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 61 § 1 i art. 61a § 1 K.p.a., polegające na wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek skarżącej Spółki, w sytuacji gdy ta wyraźnie wyjaśniła w toku postępowania, że takiego wniosku nie składała. Twierdzenia Spółki zostały podtrzymane w treści zarzutów i uzasadnienia skargi sądowoadministracyjnej. Zdaniem Sądu, wypadało zgodzić się ze Strona skarżącą, iż jej pismo z dnia [...] lipca 2019 r., nie stanowiło podania o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na wniosek, o jakim mowa w art. 61 § 1 w zw. z art. 63 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 115 ust. 1 u.g.n. Treść tego pisma mogła budzić wątpliwości, co do rzeczywistych intencji wnoszącego, bowiem zostało ono nazwane wnioskiem o wszczęcie przez Prezydenta Miasta postępowania wywłaszczeniowego i przejęcia na własność przez Gminę Miasto [...] działek przeznaczonych pod drogi publiczne i o przyznanie odszkodowania w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z drugiej zaś strony, wynika z jego treści wiedza autora o ograniczeniach przewidzianych w art. 115 ust. 1 u.g.n. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia charakteru w/w pisma Spółki, a więc tego czy jest to żądanie właściciela nieruchomości o wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek lub z urzędu, czy ewentualnie pismo sygnalizujące nabycie własności nieruchomości przez Gminę Miasto [...] za określoną cenę. To jakie skutki prawne ma w zamierzeniach wnoszącego wywrzeć jego pismo, ostatecznie decyduje autor, zaś zadaniem organu jest podjęcie działań ustalających faktyczną treść żądania w kontekście istniejących okoliczności faktycznych oraz prawnych. O tym, że przedmiotowe pismo Spółki nie jest podaniem w rozumieniu przepisów K.p.a., przesądza jednoznacznie treść zażalenia sporządzona przez fachowego pełnomocnika, z którego wynika już bezsprzecznie, że Skarżąca nie zwracała się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o wszczęcie postępowania sensu stricto, gdyż nie ma ku temu legitymacji. Wniosek ten był istocie żądaniem, aby to uprawniony organ - Prezydent Miasta - wszczął postępowanie wywłaszczeniowe na podstawie art. 115 ust. 1 u.g.n. z urzędu na rzecz Gminy Miasto [...]. Z jego treści podobnie, jak z treści pisma z dnia [...] lipca 2019 r., wynikają istotne zdaniem Spółki argumenty natury faktycznej i prawnej mające Jej zdaniem decydować o konieczności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu. O tym, że według Spółki postępowanie powinno zostać wszczęte z urzędu, a nie na wniosek, świadczy także konsekwentne powoływanie się przez fachowego pełnomocnika na treść art. 115 u.g.n. Zatem pismo to należało potraktować jako powiadomienie Organu o okolicznościach, które zdaniem właściciela nieruchomości powinny skutkować rozpoczęciem wywłaszczenia z urzędu. Uznanie tego dokumentu jako podania Strony wyrażającego żądanie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na wniosek, stanowiło naruszenie art. 115 ust. 1 u.g.n. oraz art. 61a § 1 K.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w zaistniałych okolicznościach nie było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie Sąd nie mógł potwierdzić drugiego z postawionych w skardze zarzutów wskazującego na takie naruszenie przepisów, które polegało na braku wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego z urzędu, pomimo faktu przeznaczenia gruntów należących do Spółki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne. Ponieważ Spółka nie złożyła wniosku o wszczęcie postępowania, bo takie uprawnienie w świetle art. 115 ust. 1 u.g.n. jej nie przysługuje, to Organ nie mógł w żadnym stopniu naruszyć obowiązującego prawa nie wszczynając postępowania, jak sugeruje to Strona skarżąca. Ponadto, jeżeli takie podanie faktycznie wpłynęłoby do Organu, to winno ono zostać rozpatrzone w sposób w jaki w niniejszej sprawie przyjęto, tj. poprzez odmowę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 115 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. Ewentualnym wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego ze strony podmiotu do tego nieuprawnionego starosta nie byłby żadną miarą związany; co najwyżej po rozważeniu argumentów w nim wskazanych a także spełnieniu przesłanek określonych w u.g.n., organ ten mógłby wszcząć z urzędu postępowanie wywłaszczeniowe. Decyzja w tym względzie należy tylko i wyłącznie do tego organu. Sąd administracyjny, zwłaszcza podczas kontroli dotyczącej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie posiada instrumentów pozwalających na uwzględnienie wniosku Spółki o nakazanie Prezydentowi Miasta wszczęcia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości z urzędu. Uwzględnienie takiego wniosku pozostawałoby w sprzeczności z przepisami P.p.s.a., które nie wyposażają Sądu w kompetencje, o których Strona skarżąca pisze. Jednocześnie, Organ odwoławczy słusznie wyjaśnia w uzasadnieniu swego postanowienia, iż fakt przeznaczenia nieruchomości pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie jest wystarczającą przesłanką do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. W świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie jest konsekwencją wydania decyzji administracyjnej, nie zaś skutkiem obowiązywania przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teoretyczne zapatrywania na tą kwestie, a w szczególności podniesiony w skardze konstytucyjny kontekst zaistniałego stanu, nie może tego zapatrywania zmienić. Reasumując, o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego decyduje wyłącznie organ administracji do tego przez ustawę uprawniony, tj. starosta, który działa z własnej inicjatywy bądź też na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot zamierzający zrealizować cel publiczny (zasada oficjalności). Starosta może też wszcząć procedurę wywłaszczeniową na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (ograniczona podmiotowo zasada skargowości). Innego sposobu rozpoczęcia procedury wywłaszczeniowej przepisy u.g.n. aktualnie nie znają. Należy zgodzić się z tezą, iż prawo złożenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jest jego prawem autonomicznym, co oznacza że organ ten samodzielnie decyduje o realizacji celu publicznego za pomocą instytucji wywłaszczenia nieruchomości (zob. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Wr 120/95, LEX). Z tych przyczyn skarga ukazała się częściowo zasadna, co musiało doprowadzić do jej uwzględnienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego nie orzekano ze względu na brak wniosku strony reprezentowanej przez radcę prawnego, co wynika z art. 210 § 2 P.p.s.a.