I GSK 1460/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A sp. j. w T. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2020 r.; sygn. akt V SA/Wa 1754/19 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi A sp. j. w T. na pismo Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2019 r.; nr [...] w przedmiocie udostępnienia akt kontroli postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1754/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A sp. j. w T. na pismo Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie udostępnienia akt kontroli. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi skarżącej spółki jest pismo, w którym organ ustosunkowuje się do wniosku o udostępnienia akt kontroli. Zgodnie z art. 92a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 300 z późn.zm., dalej: "u.s.u.s.") do kontroli płatnika składek będącego przedsiębiorcą stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292). Kontrola płatnika składek nie jest prowadzona na podstawie przepisów k.p.a., lecz stanowi etap postępowania, który następnie prowadzić może do wszczęcia postępowania administracyjnego, do którego wówczas zastosowanie znajdą przepisy k.p.a. Kontrola płatnika składek regulowana jest zatem przepisami rozdziału 10 u.s.u.s. oraz przepisami rozdziału 5 Prawo przedsiębiorców. Uchwałą podjętą w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. II GPS 3/13 (na gruncie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 z późn. zm., obecnie to ustawa – Prawo przedsiębiorców) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g., nie jest postępowaniem administracyjnym. Tym samym, Sąd I instancji stwierdził, że nie ma możliwości zbadania przedmiotowej skargi. W związku z powyższym uznał, że na pismo Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2019 r. skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, co stanowi przesłankę do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: "ppsa"). W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia spółka wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa postanowieniu Sądu I instancji zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy gdyż doprowadziło do bezzasadnego odrzucenia skargi, tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 2 ppsa i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa, poprzez błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ("ZUS") nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej i odrzucenie skargi, podczas gdy pojęcie "postępowania administracyjnego" z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa powinno się traktować możliwie szeroko; 2) art. 3 § 2 pkt 4 ppsa i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa, poprzez błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ("ZUS") nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej i odrzucenie skargi, podczas gdy podstawą do kontroli tego postanowienia jest art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Skargę kasacyjną w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 174 ppsa można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w środku prawnym w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Natomiast postawione w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w nim pogląd, zgodnie z którym na zaskarżone w tej sprawie pismo Prezesa ZUS z [...] sierpnia 2019 r. dotyczące udostępnienia akt kontroli skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Zarzuty te należało uznać za bezzasadne. Odnosząc się do zarzutu z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 ppsa (...), poprzez błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie Prezesa ZUS nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej i odrzucenie skargi, podczas gdy podstawą do kontroli tego postanowienia jest art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, wskazać należy, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć ww. przepisu bowiem w zaskarżonym postanowieniu w ogóle się do niego nie odniósł. Sąd I instancji prawidłowo bowiem uznał, że zaskarżone pismo prezesa ZUS z [...] sierpnia 2019 r. nie jest pismem wydanym w postępowaniu administracyjnym (...) zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 ppsa, co było wystarczającą przesłanką do odrzucenia skargi. Niemniej jednak kwestia wynikająca z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa jest ugruntowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z 23 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 524/16; wyrok NSA z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2498/15). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa kognicji sądów administracyjnych podlegają inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że akty o których mowa w ww. przepisie mają charakter władczy, choć nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, nie mają charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Pismo Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie udostępnienia akt kontroli nie posiada jednak wskazanych powyżej cech. Nie można bowiem pominąć kwestii, iż czynność organu została podjęta w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego, regulowanego przepisami ustawy Prawo przedsiębiorców, które w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych ze swej istoty nie jest postępowaniem administracyjnym. Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji, iż zaskarżone w rozpoznawanej sprawie pismo nie jest wydawane w postępowaniu administracyjnym, gdyż prowadzona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kontrola płatnika składek jest unormowana ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawą o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie to ustawa – Prawo przedsiębiorców). Całość postępowania w rozpoznawanej sprawie toczy się w przedmiocie kontynuowania przez organ czynności kontrolnych i w granicach tej właśnie sprawy głównej należy interpretować zaskarżone w sprawie niniejszej pismo. Postępowanie w zakresie którego wydane zostało kwestionowane i sporne pismo organu, jest postępowaniem, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. i - co już wyżej zostało stwierdzone również na tle orzecznictwa sądów administracyjnych - nie jest to postępowanie administracyjne. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 zatytułowanym "Kontrola działalności gospodarczej" regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli i których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Na podstawie przepisów art. 84c można więc jedynie mówić o tym, że organy kontroli mają obowiązek zbadania, na żądanie przedsiębiorcy, zgodności z prawem przeprowadzanej kontroli, nie można zaś konstruować prawa przedsiębiorcy np. do żądania odstąpienia od kontroli. Czynności podjęte na podstawie art. 84c w toku prowadzonego postępowania kontrolnego wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej go nie podważyły. Na zaskarżone pismo dotyczące odmowy udostępnienia akt kontroli nie przysługuje skarga, co skutkowało jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Przy rozważeniu zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego NSA miał na uwadze również system ochrony praw jednostki. W przedstawionym zakresie stwierdza zatem, iż jeżeli w wyniku kontroli działalności gospodarczej zostanie wydane rozstrzygnięcie kształtujące uprawnienia lub obowiązki przedsiębiorcy, podlegać ono będzie zaskarżeniu na zasadach ogólnych dla władczej formy działania organów administracji publicznej i od takiego rozstrzygnięcia stronie będzie przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego i ewentualnie dalej skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.