II GSK 524/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2670/15 o odrzuceniu skargi P. Sp. z o.o. w P. na pismo Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2670/15, odrzucił skargę P. M. S. Sp. z o.o. w P. G. na pismo Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. I Pismem z [...] grudnia 2014 r. P. M. S. Sp. z o.o. w P. G., działając na podstawie art. 84c ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.s.d.g.), wniosła sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 79 - 79b, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 i 2 u.s.d.g. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. ZUS Oddział w G., po rozpatrzeniu sprzeciwu, postanowił o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Po rozpatrzeniu zażalenia Prezes ZUS postanowieniem z [...] grudnia 2014 r. uchylił postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Oddziałowi ZUS w G. Postanowieniem z [...] grudnia 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ZUS Oddział w G. orzekł o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Po rozpoznaniu zażalenia Prezes ZUS w dniu [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Pismem z [...] lutego 2015 r. skarżąca spółka wystąpiła do Prezesa ZUS z wnioskiem o uzupełnienie postanowienia z [...] lutego 2015 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek ZUS wystosował pismo z [...] marca 2015 r., w którym wskazał, że złożony wniosek nie zasługuje na uwzględnienie i rozpatrzenie go na podstawie art. 111 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23; powoływanej dalej jako: k.p.a.) nie jest możliwe z uwagi na fakt, że postanowienie z [...] lutego 2015 r. zostało wydane zgodnie z przepisami u.s.d.g. W dniu [...] kwietnia 2015 r. skarżąca złożyła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku z [...] lutego 2015 r., a jednocześnie o zawieszenie postępowania kontrolnego. W piśmie z [...] maja 2015 r. Prezes ZUS stwierdził, że czynności podejmowane w ramach postępowania kontrolnego nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie wniosek o zawieszenie postępowania kontrolnego nie może zostać rozpatrzony w oparciu o przepisy k.p.a., bowiem nie odnoszą się one do kontroli przeprowadzonej przez ZUS. Skarżąca skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na czynność Prezesa ZUS, tj. na pismo z dnia [...] marca 2015 r. oraz pismo z [...] maja 2015 r., domagając się uchylenia dokonanych przez organ czynności i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonym czynnościom spółka zrzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a.; 2) art. 84c ust. 16 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy k.p.a.; 3) art. 111 § 1b k.p.a. w zw. z art. 123 u.s.u.s. i art. 84c ust. 16 u.s.d.g. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż wniosek o uzupełnienie postanowienia Prezesa ZUS z dnia [...] lutego 2015 r. nie zasługuje na uwzględnienie i rozpatrzenie go na podstawie przepisów k.p.a., a w konsekwencji niewydanie postanowienia o uzupełnieniu bądź odmowie uzupełnienia postanowienia. Zdaniem skarżącej, oba pisma zostały sporządzone przez osobę do tego nieupoważnioną, gdyż podmiotem właściwym do rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie orzeczenia jest organ, który je wydał. Rozstrzygnięcie w sprawie winien zatem podjąć Prezes ZUS, a nie inspektor kontroli. Ponadto strona podniosła, że organ nie wydał rozstrzygnięcia w formie postanowienia, zaś zrobił to jedynie w formie pisma. W ocenie spółki, nie ma przeszkód by Prezes ZUS zastosował przepisy k.p.a. do postępowania kontrolnego. Sąd I instancji odrzucając skargę stwierdził, że czynności podejmowane przez właściwe organy, związane z udzielaniem odpowiedzi na wniosek strony o uzupełnienie postanowienia wydanego w postępowaniu kontrolnym opartym na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków. Jest to zatem postępowanie odrębne od postępowania administracyjnego i nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd wskazał na treść art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oraz podniósł, że w odniesieniu do przedmiotowej sprawy miarodajne będzie ustalenie, czy zaskarżone przez spółkę pismo Prezesa ZUS z [...] marca 2015 r. w przedmiocie wyjaśnień dot. wniosku o uzupełnienie postanowienia, można uznać za decyzję administracyjną, bądź też za akt lub czynność administracyjną o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz, czy były zawarte w przepisach prawa materialnego i ustrojowego podstawy do posłużenia się tą formą działania administracji publicznej. Zdaniem WSA, organ słusznie wskazał, że skarga na pismo z [...] marca 2015 r. nie przysługuje. Prezes ZUS pismem z [...] marca 2015r. udzielił odpowiedzi na złożony wniosek o uzupełnienie postanowienia. Postanowienie z [...] lutego 2015r. zostało wydane zgodnie z ustawą z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej i nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku o jego uzupełnienie na podstawie art. 111 kpa oraz wydanie postanowienia podlegającego zaskarżeniu, jak chciałby pełnomocnik spółki. Ponadto ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym. Sąd I instancji stwierdził, że w treści skargi pełnomocnik wskazał również na pismo Prezesa ZUS z [...] maja 2015 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z [...] kwietnia 2015 r., które jego zdaniem podlega formie przewidzianej w art. 111 k.p.a. W tym zakresie WSA podniósł, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a. miałoby zastosowanie gdyby organ naruszył prawo poprzez akty i czynności w postępowaniu administracyjnym. Nie może zaś ujść uwadze fakt, że czynności podejmowane w ramach postępowania kontrolnego nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, gdyż przeprowadzona przez ZUS kontrola unormowana jest ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. Za bezzasadny WSA uznał zarzut sporządzenia pism przez osobę do tego nieuprawnioną. Zarówno pismo z [...] marca 2015 r., jak i pismo z [...] maja 2015 r. zostały podpisane przez Głównego Inspektora Kontroli Zakładu posiadającego upoważnienie Prezesa Zakładu, który zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 18, poz. 93), ma prawo upoważniać pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie. Sąd wskazał również, że do pisma z [...] maja 2015 r. organ dołączył upoważnienie nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. dla I. K. jako Głównego Inspektora Kontroli Zakładu do reprezentowania Prezesa Zakładu. Reasumując Sąd I instancji wskazał, że kontrola przeprowadzana przez Zakład opiera się na ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, która w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a także k.p.a. jest prawem szczególnym. Organ nie mógł zatem rozpatrzyć wniosku strony z [...] lutego 2015 r. w formie przewidzianej przez k.p.a. i wymaganej przez stronę. Sąd podkreślił, że uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2014 r. o sygn. akt: II GPS 3/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "Na odmowę rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego na podstawie art.84c ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego." Sąd I instancji uznał zatem, że uchwała ta odnosi się co do zasady do wszelkich postępowań prowadzonych na podstawie art. 84c u.s.d.g., na które zgodnie z nią, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W związku z powyższym skarga okazała się niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu z przyczyn formalnych, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. II P. M. S. Sp. z o.o. w P. G. wniosła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, zaskarżając je w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych: Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 84c ust. 16 u.s.d.g. poprzez uznanie, iż do postępowania kontrolnego, prowadzonego na podstawie us.d.g. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być stosowane odpowiednio; 2. art. 123 u.s.u.s. poprzez uznanie, iż do postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie u.s.u.s. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą być stosowane odpowiednio. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 84c ust. 16 u.s.d.g. oraz art. 123 u.s.u.s. zmierzały do zakwestionowania wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu stanowiska, iż czynności podejmowane przez organy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek spółki o uzupełnienie postanowienia wydanego w postępowaniu kontrolnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, a jedynie w ich następstwie może nastąpić ukształtowanie uprawnień lub obowiązków, co zaś w konsekwencji oznacza, że postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Zdaniem spółki, dokonane przez organy dalsze czynności podejmowane w postępowaniu kontrolnym prowadzonym na podstawie przepisów u.s.d.g. stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem rozstrzygają o obowiązkach i uprawnieniach skarżącej, a nadto charakteryzują się wszystkimi cechami właściwymi dla aktów/czynności, o których mowa w powołanym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznaje zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, w pełni podzielając prezentowane dotychczas w orzecznictwie sądów administracyjnych i wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, iż kwestionowane czynności organu nie stanowią aktów/czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zasadnym jest również stwierdzenie, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontrolowania i stosowania środków wobec rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu kontrolnym (vide: uchwała NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1030/10, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 1596/15, wyrok NSA z dnia 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 263/16). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kognicji sądów administracyjnych podlegają inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W doktrynie trafnie wskazuje się, że akty o których mowa w ww. przepisie mają charakter władczy, choć nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, nie mają charakteru aktów stosowania prawa, ponieważ nie kształtują sytuacji prawnej indywidualnego adresata na podstawie normy prawnej, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, a ponadto dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Pismo z dnia [...] marca 2015 r., jak i pismo z dnia [...] maja 2015 r. nie posiadają jednak wskazanych powyżej cech. Nie można bowiem pominąć kwestii, iż obie te czynności organu zostały podjęte w ramach prowadzonego postępowania kontrolnego, regulowanego przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych ze swej istoty nie jest postępowaniem administracyjnym. Zasadnie zatem uznał Sąd I instancji, iż zaskarżone w rozpoznawanej sprawie czynności nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, gdyż prowadzona przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych kontrola jest unormowana ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. Całość postępowania w rozpoznawanej sprawie toczy się w przedmiocie kontynuowania przez organ czynności kontrolnych i w granicach tej właśnie sprawy głównej należy interpretować oba zaskarżone w sprawie niniejszej pisma. Postępowanie w zakresie którego wydane zostały kwestionowane i sporne pisma organu, jest postępowaniem, o którym mowa w art. 84c u.s.d.g. i - co już wyżej zostało stwierdzone również na tle orzecznictwa sądów administracyjnych - nie jest to postępowanie administracyjne. Postępowanie administracyjne jest bowiem postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest zatem władcze działanie, przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia, lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w Rozdziale 5 zatytułowanym "Kontrola działalności gospodarczej" regulują zorganizowany ciąg działań, które podejmują organy kontroli i których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności gospodarczej, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1 – 4 k.p.a. Na podstawie przepisów art. 84c można więc jedynie mówić o tym, że organy kontroli mają obowiązek zbadania, na żądanie przedsiębiorcy, zgodności z prawem przeprowadzanej kontroli, nie można zaś konstruować prawa przedsiębiorcy np. do żądania odstąpienia od kontroli. Czynności podjęte na podstawie art. 84c w toku prowadzonego postępowania kontrolnego wpływają więc jedynie na sytuację faktyczną, a nie prawną kontrolowanego przedsiębiorcy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone pisma nie stanowią aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlegają zatem kontroli sądowoadministracyjnej. Powyższe stanowisko i argumentacja uzasadniają odrzucenie przez Sąd I instancji wniesionej skargi. Przy rozważeniu zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego sąd kasacyjny miał na uwadze również system ochrony praw jednostki. W przedstawionym zakresie stwierdza zatem, iż jeżeli w wyniku kontroli działalności gospodarczej zostanie wydane rozstrzygnięcie kształtujące uprawnienia lub obowiązki przedsiębiorcy, podlegać ono będzie zaskarżeniu na zasadach ogólnych dla władczej formy działania organów administracji publicznej i od takiego rozstrzygnięcia stronie będzie przysługiwała skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego i ewentualnie dalej skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07 (publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23) wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi. Obowiązek respektowania przytoczonego stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie wynika z ogólnie wiążącej mocy uchwał (art. 269 § 1 p.p.s.a.).