I OSK 2061/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 84/20 w sprawie ze sprzeciwu P. K. i M. K. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 14 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił wniesiony przez P. K. i M. K. sprzeciw od decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] 2019 r. uchylającej w całości w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) decyzję Starosty K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z [...] 2019 r. i przekazującej sprawę ustalenia odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania, do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja Starosty K. obejmowała następujące rozstrzygnięcia: 1. ustalono na rzecz M. K. oraz P. K. odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł z tytułu szkód powstałych na działce ozn. nr ewid. [...] o pow. 7,0600 ha położonej w obrębie M., gmina Ż., nr [...], w związku z decyzją Naczelnika Gminy Ż. numer [...] z dnia [...] 1974 r. zezwalającą Zakładowi Energetycznemu w [...] na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV. 2. Orzeczono o jednorazowej wypłacie odszkodowania w wysokości proporcjonalnej do udziałów wskazanych w treści postanowienia Sądu Rejonowego w K. Wydział [...] z [...] 2001 r. o stwierdzeniu nabycia spadku, sygn. akt [...] na rzecz: a) M. K. w wysokości proporcjonalnej do udziału wynoszącego [...] części spadku wprost, tj. [...] zł z łącznej kwoty odszkodowania, b) P. K. w wysokości proporcjonalnej do udziału wynoszącego 3/32 części spadku wprost, tj. [...] zł z łącznej kwoty odszkodowania. 3. Do wypłaty odszkodowania określonego w pkt. 1 i 2 zobowiązano [...] S.A. z siedzibą w [...] jako następca prawny po Zakładzie Energetycznym w [...]. Wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Wojewoda Pomorski uchylając w całości decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdził, że Starosta nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego by móc stwierdzić, czy odszkodowanie za posadowienie linii energetycznej napowietrznej 400 kV [...], powstałej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Ż. z [...] 1974 r. nie zostało w przeszłości wypłacone. Sąd I instancji podzielając spostrzeżenie organu odwoławczego wyrażającego potrzebę ponowienia i poszerzenia czynności dowodowych w sprawie zauważył jednocześnie, że postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie musi kończyć się wydaniem jednej decyzji rozstrzygającej o sytuacji prawnej wszystkich stron tego postępowania. Powyższe ma odniesienie do relacji łączącej strony tego postępowania (wnioskodawców), będących współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczy wniosek o odszkodowanie, a która ma charakter współuczestnictwa materialnego. Poszczególni współuczestnicy materialni zasadniczo działają w postępowaniu we własnym imieniu i zachowują w tym zakresie pełną samodzielność. Samodzielność ta przejawia się m.in. w tym, że co do zasady, każdy ze współuczestników może zgłaszać odrębne wnioski dowodowe bądź wnosić środki prawne od postanowień i decyzji administracyjnej. Sąd podkreślił przy tym, że w przypadku współuczestnictwa materialnego zawsze mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną, co skutkuje rozstrzygnięciem jej jedną decyzją, kształtującą sytuację prawną wszystkich stron postępowania. Nie jest zatem możliwe orzekanie przez organ samodzielnie i niezależnie o sytuacji prawnej poszczególnego współuczestnika lub niektórych z nich. Skoro bowiem sytuacje prawne współuczestników zależą wzajemnie od siebie, można o nich orzekać tylko w ramach jednej decyzji administracyjnej. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. K., reprezentowana przez adwokata, podniosła zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] 2019 r., w części dotyczącej skarżącej M. K., w sytuacji gdy Wojewoda Pomorski w decyzji z dnia [...] 2019 r. rozpatrzył sprawę także w zakresie niezaskarżonej części decyzji Starosty K. (organu I instancji), pomimo, iż decyzja organu I instancji w części, w której ustalała odszkodowanie na rzecz skarżącej M. K. była ostateczna, bowiem od tej części decyzji nie został wniesiony środek odwoławczy, a tym samym nie podlegała ona wzruszeniu w zwykłym trybie odwoławczym. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej skarżącej M. K. i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. tj.: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kwestia kluczowa, jaka legła u podstaw wyprowadzeniu zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, dotyczy prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji organu I instancji w całości wobec nieuwzględnienia, że odwołanie złożył tylko P.K. zaskarżając decyzję Starosty K. w części tj. w zakresie odszkodowania ustalonego w pkt 2b. Jak podnosi skarga kasacyjna, M.K. nie złożyła odwołania, w konsekwencji decyzja Starosty K. w części ustalającej odszkodowanie na rzecz skarżącej stała się ostateczna wraz z upływem ostatniego dnia do wniesienia odwołania. Odmawiając słuszności powyższej argumentacji zauważyć trzeba, że w myśl art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie formułują zakazu wniesienia odwołania od części decyzji organu I instancji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że częściowe zaskarżenie decyzji możliwe jest w sytuacji, gdy kwestionowana jest taka część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt. Wówczas w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 309/12, CBOSA). Stanowisko takie uzasadnione jest chociażby treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który dopuszcza uchylenie decyzji w części. Od reguł i zasad ogólnych w konkretnych sprawach i konkretnych okolicznościach mogą zatem wystąpić pewne odstępstwa. Przede wszystkim jest tak m.in. wówczas, gdy sprawa może być załatwiona tylko w pewnym zakresie, albo gdy decyzja kończąca zawiera elementy mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. (wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2746/15, CBOSA) Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy nie sposób przyjąć, że zaskarżona przez P. K. w administracyjnym trybie odwoławczym decyzja Starosty K. z [...] 2019 r. zawierała tak wyodrębnioną część, która mogła stać się przedmiotem samodzielnego postępowania. Zakwestionowana w odwołaniu treść decyzji organu I instancji oznaczona jako pkt 2 lit. b podyktowana wysokości odszkodowania należnego P. K. była treściowo powiązana z punktem 1 decyzji, w którym ustalono łączną wysokość odszkodowania na rzecz M. K. i P. K. Punkt 3 decyzji stanowił zaś o wyznaczeniu podmiotu i terminie wypłaty odszkodowania ustalonego w punktach poprzedzających. Spójność i wzajemna zależność rozstrzygnięcia w przytoczonych częściach decyzji w odniesieniu do ustalonej w nich treści, nie pozwalała przyjąć, by ta oznaczona pkt 2 lit. b, objęta odwołaniem, mogła stanowić samodzielną część rozstrzygnięcia pozostawiając w obrocie prawnym jako niezaskarżone treści objęte pozostałymi wyodrębnionymi elementami. W tych warunkach jako dopuszczalne należało uznać uchylenie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w całości i w takim zakresie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powyższe świadczy o braku uzasadnienia dla postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.