VIII SA/Wa 147/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 26 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta [...]z [...] listopada 2019 r., znak: [...], i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Decyzją Prezydenta Miasta [...] (dalej: organ I instancji, Prezydent) nr [...], znak: [...], z [...]listopada 2019 r. ustalono warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez [...]sp. z o.o. w [...], polegającej na zmianie sposobu użytkowania hali produkcyjnej (produkcja [...]) na halę produkcyjną (produkcja drobnych części betonowych w technologii [...]) wraz z rozbudową i nadbudową części hali na działce nr ewid. [...] i części działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. Organ I instancji ustalił, że należące do osób fizycznych działki o nr ewid. [...] i [...] nie są objęte ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani żadną ważną decyzję o warunkach zabudowy. Teren nie jest również objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z ewidencją gruntów, działka o nr [...] to tereny mieszkaniowe (B), zaś działka o nr ewid. [...] to tereny przemysłowe (Ba). Stosownie natomiast do postanowień "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" znajdują się one w strefie MN - zabudowa mieszkaniowa ekstensywna. Teren objęty decyzją jest zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, dwoma budynkami magazynowymi, budynkiem innym niemieszkalnym oraz budynkiem produkcyjnym przeznaczonym do zmiany sposobu użytkowania wraz z nadbudową części budynku. Teren inwestycji przylega do pasa drogowego drogi publicznej kategorii powiatowej, której zarządcą jest organ I instancji, zatem nie było obowiązku dokonania uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. Wskazano nadto, że teren inwestycji nie był przeznaczony w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] na realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym i krajowym, na przedmiotowym terenie nie przewiduje się także realizacji zadań rządowych i samorządowych. Lokalizacja inwestycji nie obejmuje nadto terenów w miejscowości uzdrowiskowej; obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków. W konsekwencji organ I instancji przyjął, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów prawa, wymagań ładu przestrzennego, walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności, jak również walorów architektonicznych i krajobrazowych. Odwołanie od decyzji wniósł M. W. zarzucając pominięcie przeznaczenia terenu wynikającego z obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, pominięcie bliskości położenia szkoły, jak też licznych protestów ze strony mieszkańców. Zdaniem odwołującego, Prezydent w zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy całej sytuacji pod względem rzeczywistego, a nie formalnego oddziaływania przyszłej inwestycji. Podkreślił, że ze względu na potencjalną i faktyczną uciążliwość planowanego zamierzenia budowlanego, w praktyce nigdy nie nastąpi pogodzenie interesów właścicieli sąsiadujących nieruchomości z interesami wnioskodawcy w ramach zasady "dobrego sąsiedztwa". Wskazaną na wstępie decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz treść wniosku wszczynającego postępowanie z [...] lutego 2019 r., do którego załączona została mapa spełniająca wymogi stawiane art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Na przedmiotowej mapie znajdował się zarys granic działek nr [...] i [...], w tym granice terenu przeznaczonego pod inwestycję, a także granice obszaru oddziaływania inwestycji. Na dodatkowej mapie uwidoczniono też planowane zagospodarowanie terenu. Dodatkowo wniosek zawierał załączniki graficzne. Wniosek zawierał ponadto zapewnienia gestorów sieci o możliwościach zabezpieczenia mediów oraz wskazanie, że nieruchomość posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. W części opisowej dodano zaś informację, według której w środku hali znajdować się będzie węzeł betoniarski o wyd. < 15 T/dobę i linia produkcyjna. W ocenie Kolegium tak sformułowany wniosek inwestora nie był wystarczający do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przede wszystkim z przedłożonej koncepcji wynikało, że obecnie istniejący budynek produkcyjny posiada dwie hale. Inwestor zamierza go przebudować i nadbudować. Oprócz zmiany w sposobie użytkowania budynku o funkcji produkcyjnej (zmiana profilu produkcji), w budynku tym mają również znaleźć się pomieszczenia biurowe, socjalne i kotłownia. W konsekwencji zakres wniosku inwestora jest sprzeczny z załączoną koncepcją, czego nie dostrzegł organ I instancji (nie ujęto przebudowy i dodatkowej zmiany sposobu użytkowania części budynku o pomieszczenia biurowe i socjalne). Pominięcie wskazanych elementów następnie w decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwiłby natomiast w przyszłości realizację planowanej inwestycji według załączonej koncepcji. Organ odwoławczy dostrzegł i to, że pismem z [...] maja 2019 r. Inwestor wniósł o zmianę zakresu wniosku na "zmiana sposobu użytkowania hali produkcyjnej (produkcja [...]) na halę produkcyjną (produkcja drobnych elementów betonowych w technologii [...]) wraz z rozbudową i nadbudową części hali". Do pisma dołączono uaktualnione koncepcje przedstawiające rzut konstrukcji dachu, parteru, wybrane przekroje oraz wizualizację elewacji. Według przedstawionego projektu, w części budynku nadal planuje się utworzenie pomieszczeń biurowych, socjalnych oraz kotłowni. Kwestia ta nie została jednak szerzej omówiona przez wnioskodawcę ani organ I instancji. Oceniając zaś sporządzoną na potrzeby sprawy niniejszej analizę urbanistyczną SKO podało, że na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 oznaczono granice terenu objętego wnioskiem według wskazań inwestora oraz granice obszaru analizowanego w odległości 174m od granicy tego terenu (przyjęto za szerokość frontową terenu inwestycji odcinek A-H o długości [...] m). Zdaniem Kolegium jednak, za szerokość działki nie przyjęto całej szerokości działek przylegających do drogi publicznej (tj. działek nr [...] i [...]), co było działaniem nieprawidłowym. Ponadto z materiału dokumentacyjnego wynika bezspornie, że w obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa, tj. mieszkaniowa produkcyjna, budynki magazynowe, budynki gospodarcze, a także budynki kultury i oświaty. W opozycji do twierdzenia organu I instancji Kolegium wywiodło, że wnioskodawca zamierza zmienić profil produkcji w istniejącym budynku, wprowadzając do niego również pomieszczenia biurowe i socjalne. Zmiana profilu produkcji powinna być zatem dodatkowo oceniona w analizie urbanistycznej. Mimo powielenia istniejącej już funkcji produkcyjnej w terenie, nie powinno ujść uwadze organowi I instancji, że zabudowa produkcyjna znajduje się wśród istniejącej w przeważającej części zabudowy mieszkaniowej. Nie można uznać za dopuszczalne stawianie znaku równości pomiędzy rodzajami działalności produkcyjnej o rożnym charakterze, gdyż poszczególne rodzaje działalności mogą znacznie różnić się między sobą, a stopień ich uciążliwości i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie powinien być elementem analizy związanej z dopuszczalnością lokalizacji nowej zabudowy. W związku z powyższym, badanie warunku "kontynuacji funkcji" z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno się odbywać wyłącznie w aspekcie rodzaju prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, zwłaszcza gdy charakter i stopień uciążliwości poszczególnych usług wchodzących w zakres określonej działalności gospodarczej jest bardzo rożny. Z akt sprawy wynika, że łączna powierzchnia ww. działek wynosi [...]ha. Zdaniem organu, o ile łączna powierzchnia ww. działek wynosi [...] ha, to z uwagi na niepełne wydruki z systemu nie jest możliwe ustalenie powierzchni zabudowy. Również w analizie urbanistycznej zabrakło zinwentaryzowania istniejącej zabudowy. Nie są znane jej charakterystyczne parametry. Pominięto nadto, że przedsięwzięcie budowlane dotyczyć ma nie tylko zmiany sposobu użytkowania budynku, ale również jego nadbudowę, rozbudowę, a w części dotyczącej wydzielenia nowych pomieszczeń biurowych i socjalnych także przebudowę. Z tego względu zasadnym jest dysponowanie przez organ I instancji zinwentaryzowaną zabudową. Wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy zawsze wydawana jest w stosunku do całej działki (kilku działek), a nie w odniesieniu do jej części, co powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Jeśli zatem, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, inwestor określił jako teren objęty wnioskiem jedynie część działek ewidencyjnych, to organ I instancji winien wezwać go do zmodyfikowania wniosku poprzez określenie terenu inwestycji jako terenu całych działek ewidencyjnych. Dopuszczenie orzekania o warunkach zabudowy na terenie obejmującym fragment działki ewidencyjnej skutkowałoby tym, że przedmiot ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, czy też przedmiot analizy urbanistycznej byłby również ograniczony, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do obchodzenia przez inwestorów ograniczeń np. dotyczących wskaźników urbanistycznych (intensyfikacja zabudowy działek). W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji Kolegium zwróciło uwagę na potrzebę uzyskania decyzji środowiskowej. O ile bowiem realizacja linii produkcyjnej w technologii [...] o produkcji dobowej nie przekraczającej 15 ton nie wymaga sama w sobie prowadzenia postępowania środowiskowego, to biorąc uwagę łączną powierzchnię działek nr [...] i [...] oraz sposób ich zainwestowania należałoby dokonać oceny pod względem wypełnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], mając na uwadze uchybienia organu I instancji w kompletowaniu materiału dowodowego, braki wniosku inwestora, jak też lakoniczność sporządzonego uzasadnienia oceniło, że są one na tyle istotne, że wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje wynikające z art. 136 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego wiązałoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem inwestor wniósł sprzeciw zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy wbrew twierdzeniom organu II instancji decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i brak jest zakresu sprawy, który nie został wyjaśniony, a który miałby kluczowe znaczenie; 2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi i instancji podczas gdy istniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej, tj. utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy z uwagi na spełnienie łącznie wszystkich obligatoryjnych przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., 3. art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przewidzianej przepisami prawa możliwości przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym dodatkowego postępowania w celu ustalenia dowodów lub też zlecenie tego działania organowi I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji widział rzekome nieścisłości i braki materiału dowodowego, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, która nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że nie jest prawidłowe stwierdzenie, że nie da się ustalić powierzchni zabudowy, albowiem jest ona możliwa do ustalenia na podstawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z uwagi na charakter, rodzaj i specyfikę inwestycji (mającej ograniczony zakres) powierzchnią zabudowy jest powierzchnia zabudowy silosów. Skoro jednak Kolegium miało wątpliwości w zakresie sporządzonej analizy urbanistycznej i dostrzegło potrzebę dysponowania zinwentaryzowaną zabudową, to nie było przeszkód, aby zostało to uzupełnione na podstawie art. 136 k.p.a. Nie polega na prawdzie także stwierdzenie, że wniosek inwestora w części opisowej i graficznej nie był wystarczający dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. SKO pominęło, że w sprawie niniejszej nie chodzi o budowę nowej hali produkcyjnej ale o przebudowę już istniejącego obiektu. Podniesiono także, że w znajdującej się na nieruchomości już wcześniej hali produkcyjnej (hala do produkcji [...]) znajdowały się już pomieszczenia biurowe, socjalne, czy kotłownia. Zdaniem skarżącego nieprawidłowo zarzucono także błędne ustalenie szerokości działki przylegającej do drogi publicznej, gdyż zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez front działki należy rozumieć cześć działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Skarżący zakwestionował nadto twierdzenie organu odwoławczego, że brak jest podstaw do uznania, ż nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do części działki. W ocenie skarżącego, planowana inwestycja nie spowoduje uciążliwości dla mieszkańców sąsiednich terenów. Inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Mając na uwadze powyższe skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, wymierzenia organowi, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia od organu odwoławczego na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, j.t., dalej: u.s.a.) sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola, zgodnie z art. 1 § 2 u.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935, dalej: "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany również w p.p.s.a. W art. 64a p.p.s.a wprowadzona została nowa instytucja, tj. sprzeciw od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc od decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Co prawda, zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, to jednak wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie sprzeciwu charakteryzuje się wieloma uproszczeniami w stosunku do postępowania w przedmiocie skargi. Wskazać należy bowiem, że zgodnie z art. 64c § 4 p.p.s.a, organ, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu, nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na złożony sprzeciw, a jedynie jest zobowiązany do przekazania sądowi sprzeciwu wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy, w terminie 14 dni, zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a, w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu nie stosuje się art. 33 p.p.s.a, który mówi o uczestnikach postępowania na prawach strony, wobec czego w postępowaniu udział biorą jedynie sprzeciwiający się oraz organ, którego decyzji dotyczy sprzeciw, a zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., sąd rozpatruje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zasada ta nie ma jednak zastosowania w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu od decyzji, bowiem zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku dojścia przez sąd do przekonania, że sprzeciw jest zasadny, a więc w postępowaniu przed organem II instancji nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uchyla on decyzję w całości, w przeciwnym zaś wypadku, zgodnie z art. 151a § 2 p.p.s.a. sąd oddala sprzeciw. Co istotne, kontrola dokonywana przez sąd administracyjny na skutek wniesienia sprzeciwu sprowadza się do zbadania, czy organ II instancji słusznie wydał decyzję o charakterze kasatoryjnym, czy też poprzez wydanie takiej decyzji uchylił się on od merytorycznego załatwienia sprawy. Kluczowe w tym zakresie jest ustalenie przez sąd, czy zachodziły przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazać bowiem należy, że decyzja, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi odstępstwo od zasady, zgodnie z którą organ II instancji zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy oraz wydania merytorycznego rozstrzygnięcia lub zakończenia postępowania w inny sposób. Kontrola dokonywana przez sąd w toku rozpoznawania sprzeciwu dotyczy więc wyłącznie występowania w sprawie przesłanek uzasadniających wydanie przez organ II instancji decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum przedmiotowej sprawy, gdyż niezależnie od wydanego orzeczenia, wróci ona do rozpatrzenia, w przypadku uwzględnienia sprzeciwu do organu II instancji, natomiast w przypadku jego oddalenia, zgodnie z wydaną przez organ odwoławczy decyzją, do organu I instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów przedstawionych w sprzeciwie, wskazać należy, że ze względu na treść art. 64e p.p.s.a., który ogranicza zakres kontroli sądu wyłącznie do badania występowania w sprawie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasatoryjnej, podstawę uwzględnienia sprzeciwu stanowić może wyłącznie naruszenie art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., gdyż to właśnie w pierwszym zdaniu wskazanego przepisu, wymienione są przesłanki, o których mowa w art. 64e p.p.s.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr [...], s. 90-91). W konsekwencji, sąd ograniczył się w niniejszej sprawie do rozpoznania podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż ewentualne naruszenie innych przepisów postępowania, które zarzuca sprzeciwiający się, nawet w przypadku ich stwierdzenia, nie mogłyby stanowić podstawy do uwzględnienia sprzeciwu i uchylenia zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy nie jest władny wydać rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym, jeżeli organ I instancji prawidłowo zabrał wyczerpujący materiał dowodowy, a jedynie nieprawidłowo go ocenił (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl [...], LEX nr 930299). Ponadto, nieuprawnione będzie skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji, w której zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr [...], LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA [...], ONSA 1981, Nr [...], poz. 88). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy przekazaniu sprawy organ odwoławczy powinien ponadto wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak słusznie wskazał NSA, organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...], LEX nr 2292208). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższe obowiązki, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ I instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja Kolegium, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, Kolegium wskazało błędy w przeprowadzonym postępowaniu, polegające na uchybieniach w kompletowaniu materiału dowodowego, braki we wniosku inwestora, lakoniczność sporządzonego uzasadnienia, co jak stwierdziło SKO jest na tyle istotne, że wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a. Przede wszystkim analizując sprawę Kolegium dostrzegło, iż wniosek inwestora z [...] lipca 2019 r. dotyczył również budowy dwóch silosów, czego nie uwzględniono w decyzji organu I instancji. Po drugie słusznie zauważyło SKO, analizując część opisową i graficzną wniosku, że w części opisowej dodano informację, według której w środku hali znajdować się będzie węzeł betoniarski i linia produkcyjna. Przedstawione akta zawierają informacje z rejestru gruntów dotyczące działek [...] i [...] a także z rejestru budynków, przy czym brak jest możliwości ustalenia powierzchni zabudowy. Podzielić należy ocenę Kolegium, iż wniosek inwestora wraz z załącznikami nie był wystarczający do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor zamierza bowiem dokonać częściowej nadbudowy budynku produkcyjnego oraz oprócz zmiany sposobu użytkowania budynku o funkcji produkcyjnej w zakresie zmiany profilu produkcji, dokonać także przebudowy budynku, bowiem w budynku mają znaleźć się pomieszczenia biurowe, socjalne i kotłownia. Okoliczność przebudowy budynku potwierdza także złożony sprzeciw (str. 2 sprzeciwu, ostatni akapit). Powyższe wymaga wyjaśnienia zarówno w zakresie złożonego wniosku, jego uzupełniania, jak i oceny powyższego przez organ I instancji. Zauważyło to SKO, wskazując, że według projektu w części budynku planuje się utworzenie pomieszczeń biurowych, socjalnych oraz kotłowni. Analizując treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i rozporządzenia wykonawczego, w zakresie § 3 ust. 1 rozporządzenia, Kolegium dostrzegło, że za szerokość działki nie przyjęto całej szerokości działek przylegających do drogi publicznej (tj. działek nr [...] i [...], co w ocenie SKO było działaniem nieprawidłowym. Kolegium zaznaczyło również, iż wnioskodawca zamierza zmienić profil produkcji, co nie zostało ocenione w analizie urbanistycznej sporządzonej przez Prezydenta. SKO zwróciło uwagę na brak postawienia znaku równości pomiędzy rodzajami działalności produkcyjnej o różnym charakterze, o różnym stopniu uciążliwości i oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. W szczególności Kolegium zasadnie podkreśliło, iż sporządzona analiza nie pozwala na wydanie decyzji merytorycznej, gdyż zabrakło w niej zinwentaryzowania istniejącej zabudowy. Ponadto nie przeprowadzono wnikliwej analizy oraz nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 u.p.z.p. Kolegium podsumowując swoje ustalenia, podpierając się orzecznictwem sądów administracyjnych, słusznie również zaznaczyło, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest w stosunku do całej działki (kilku działek), co powinien uwzględnić organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę. Zatem jeśli inwestor (tak jak w niniejszej sprawie) określi jako teren objęty wnioskiem jedynie część działek ewidencyjnych, to organ I instancji winien wezwać go do zmodyfikowania wniosku poprzez określenie terenu inwestycji jako terenu całych działek ewidencyjnych. Działanie to zdaniem SKO uzasadnia regulacja wynikająca z art. 79 a § 1 k.p.a. Istota sporu w sprawie w tym zakresie sprowadza się do wyjaśnienia w jaki sposób powinno być rozumiane pojęcie "działki", którym posłużono się przy redagowaniu § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Z treści tego przepisu wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Sąd podziela pogląd, że przez "teren", o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Tym samym należy przyznać rację Kolegium. Ustawodawca przy redagowaniu przepisów ustawy jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie do szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie jej wydzielonego liniami rozgraniczającymi terenu inwestycji, prawodawca odwołał się także wprost w pozostałych regulacjach cyt. rozporządzenia. Świadczy to o tym, że zamiarem prawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Sądowi wprawdzie znane jest orzecznictwo, w którym dopuszczono ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, jednak rozwiązanie to jest zastrzeżone wyłącznie dla nietypowych stanów faktyczno-prawnych. Dotyczy to m. in. sytuacji, gdy tylko część działki objęta jest planem miejscowym. W takim wypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. m. in. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18). Nie stanowi to jednak bynajmniej reguły, a dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych, która to nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Zatem trafna jest teza Kolegium, iż jeśli działki nr [...] i [...] przylegają swymi granicami w jednym ciągu do drogi publicznej – il. [...] i z tej drogi odbywa się główny wjazd na teren nieruchomości, to granice powołanych działek stanowią "szerokość frontową". Prawidłowe przyjęcie szerokości frontowej ma z kolei konsekwencje dla ustalenia wielkości obszaru analizowanego. Zasadne jest również stanowisko Kolegium w zakresie braku rozważań organu I instancji co do ewentualnej potrzeby uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej. Sąd nie ma wątpliwości, podobnie jak SKO, iż realizacja linii produkcyjnej w technologii [...] o produkcji dobowej nie przekraczającej 15 ton nie wymaga przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Niemniej nie można zapomnieć jak trafnie wskazał organ odwoławczy o łącznej powierzchni działek [...] i [...], wraz ze sposobem ich zainwestowania. Należałoby zatem dokonać oceny pod względem wypełnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839). Zgodnie z powołanym przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha. W tym celu niezbędne jest dysponowanie przez organ I instancji zinwentaryzowaną zabudową, co wskazywało Kolegium w zaskarżonej decyzji. Sąd dostrzega, iż Kolegium wykazało w prawidłowy sposób w zaskarżonej decyzji, iż zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest na tyle znaczący, że wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu odwoławczym wiązałoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Również organ odwoławczy trafnie wskazał jakie zalecenia winien wykonać organ I instancji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w znacznej części, wykonanie nowej analizy urbanistycznej, co czyni wbrew zarzutom strony skarżącej (sprzeciwu), prawidłowym stanowisko Kolegium. W konsekwencji Sąd uznał, ze zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw.