II OSK 2566/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 448/20 w sprawie ze sprzeciwu A.T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 448/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił sprzeciw A. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. uchylającej decyzję Burmistrza Miasta Kobyłka z [...] marca 2019 r., nakazującą skarżącej usunięcie z terenu działki nr [...]z obrębu [...], położonej w K. przy ul. [...] odpadów zmieszanych o kodach 17 01 01 - betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów, 17 01 02 - gruzu ceglanego, 17 03 04 - gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienione w 17 05 03 (17 05 04), w łącznej ilości 392 m3, a także określającą sposób ich usunięcia w terminie do dnia 31 maja 2019 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 3 § 2a p.p.s.a., art. 151a § 1 p.p.s.a., art. 64e p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo naruszenia przez Organ odwoławczy przepisów art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że konieczny do przeprowadzenia zakres postępowania dowodowego w sprawie przekracza ramy postępowania dowodowego uzupełniającego, zatem zasadne było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Burmistrza Miasta Kobyłka z dnia [...] marca 2019 r. i decyzji SKO w W. z dnia [...] grudnia 2019 r. i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej – p.p.s.a.) Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając sprzeciw, miał obowiązek ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. Jak wyjaśnił Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku, przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy: po pierwsze – stwierdzi wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – wykaże, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Dodać trzeba, że przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Mając na względzie powyższe uwarunkowania zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie wydało decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., przy czym w jej uzasadnieniu w sposób wyczerpujący wyjaśniło przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy zauważyć, że Kolegium wykazało, iż zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie pozwalał na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w szczególności w aktach organu I instancji brak jest dokumentacji fotograficznej, wypisu z ewidencji gruntów, pism bądź oświadczeń współwłaścicieli nieruchomości na okoliczność gromadzenia odpadów na przedmiotowej działce, na które to dowody Burmistrz powołał się w uzasadnieniu decyzji. W rezultacie nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności dotyczące faktu składowania odpadów oraz ustalenia osób będących posiadaczami odpadów. Kolegium zaznaczyło trafnie, że nie było możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., bowiem takie działanie spowodowałoby powstanie dowodów mających wyznaczyć treść decyzji dopiero na etapie postępowania odwoławczego, w sytuacji, gdy sprawa nie została zbadana co do istoty przez organ pierwszej instancji. Sąd Wojewódzki, akceptując ocenę Kolegium, podkreślił, że ewentualne przeprowadzenie uzupełniającego postępowania przez organ odwoławczy nie może dotyczyć kwestii kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem w sprawie brak jest podstawowych dokumentów pozwalających na ustalenie podmiotów mających status posiadacza odpadów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd poczynił konkretne uwagi co do braków materiału dowodowego, które nie pozwoliły na weryfikację decyzji organu pierwszej instancji co do pochodzenia i charakteru odpadów. W takim stanie sprawy uprawnione było stwierdzenie naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu warunkującym wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnie Sąd Wojewódzki zaznaczył, że rozpatrywanie sprawy przez organ odwoławczy przy takich brakach postępowania wyjaśniającego, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. Należy mieć na uwadze, że tylko należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Aby móc uznać, że stan faktyczny w danej sprawie wypełnia hipotezę określonego przepisu prawa materialnego konieczne jest wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób niebudzący wątpliwości. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję słusznie uznał, że niedokonanie szczegółowej oceny stanu faktycznego w pierwszej instancji było niewystarczające do prawidłowego załatwienia sprawy. Zakres wyjaśnień związanych z istotą sporu uzasadniał ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji. Wbrew zarzutom kasacyjnym, taki stan sprawy nie mógł być podstawą do merytorycznego rozpoznania przez Kolegium przedmiotowej sprawy, skoro braki przeprowadzonego postępowania dotyczyły kluczowych kwestii wpływających na rozstrzygnięcie sprawy. Całkowicie bezpodstawny jest zarzut kasacyjny, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone. Twierdzenie skarżącej o wywiezieniu odpadów musi być zweryfikowane w postępowaniu wyjaśniającym, przy uwzględnieniu innych dowodów, w tym opinii i sprawozdania z 2017 r., które wskazywały na składowanie odpadów. Oczywiście nie można wykluczyć, iż ponowne rozpoznanie sprawy wykaże bezprzedmiotowość postępowania, jednak organ pierwszej instancji musi przeprowadzić czynności wyjaśniające zgodnie z wymogami procedury oraz wytycznymi organu odwoławczego i Sądu Wojewódzkiego. Subiektywne przekonanie skarżącej o bezprzedmiotowości postępowania nie mogło podważyć oceny Sądu Wojewódzkiego, opartej na zebranym w aktach sprawy materiale dowodowym. Twierdzenia o tym, że byłoby wystarczające przeprowadzenie przez Kolegium postępowania uzupełniającego nie mają żadnego umocowania faktycznego i prawnego. Lakoniczna argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odnosi się merytorycznie do wszystkich względów, które determinowały wydanie decyzji kasacyjnej, a następnie oddalenie sprzeciwu przez Sąd Wojewódzki. Z przyczyn omówionych wyżej należało stwierdzić, że zaskarżony wyrok wydany został wskutek prawidłowo przeprowadzonej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 2a p.p.s.a., art. 151a § 1 p.p.s.a. i art. 64e p.p.s.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.