II OSK 2200/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. W. – Sołtysa wsi [...] oraz [...] S.A. z siedzibą w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 5/20 odrzucającego skargę J. W. – Sołtysa wsi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 5/20, odrzucił skargę J. W. - Sołtysa wsi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji sołectwo, jako jednostka pomocnicza gminy, nie należy do żadnej z grup podmiotów wymienionych w art. 25 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", w tym także nie jest samorządową jednostką organizacyjną, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) - dalej: "u.s.g.". Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym, a szerzej podmiotowości prawnej, skutkuje uznaniem, że sołectwo nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu. Podobnie rzecz ma się z organami jednostek pomocniczych gminy, a w tym m.in. z sołtysem, któremu również nie można przypisać legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1591/12, LEX nr 2019466). Legitymację skargową, w rozumieniu art. 50 P.p.s.a., może mieć w konkretnej sprawie gmina i w ten sposób bronić interesu prawnego wspólnoty lokalnej, w tym i poszczególnych sołectw, dzielnic, osiedli. Wobec powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że sołectwo nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym nie może wnieść skargi do sądu administracyjnego. Dotyczy to również sołtysa, który jest organem wykonawczym sołectwa. W związku z powyższym Sąd Wojewódzki, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., orzekł o odrzuceniu skargi. Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wnieśli: J. W. – sołtys wsi [...] oraz [...] S.A. z siedzibą w [...]. W swojej skardze kasacyjnej J. W. zaskarżył postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 58 § 1 pkt. 5 P.p.s.a. w zw. z art. 25 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarżący nie ma zdolności sądowej czego konsekwencją było bezpodstawne odrzucenie skargi. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że skargę do Sądu pierwszej instancji wnosił jako osoba prywatna, a nie jako sołtys wsi [...]. Z kolei w skardze kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] również zaskarżono rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucono naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 25 P.p.s.a. polegające na błędnym uznaniu, że Sołtys wsi [...], wnosząc skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. występował w charakterze organu uprawnionego do reprezentacji sołectwa, które to z kolei nie posiada zdolności sądowej, a zatem nie jest uprawnione do wniesienia skargi do sądu, podczas gdy w niniejszej sprawie sołtys wsi [...] wniósł skargę jako osoba fizyczna, tj. pełnomocnik mieszkańców wsi, władających nieruchomością gruntową, na której umiejscowiono sporne odpady, a którzy to mieszkańcy posiadają zdolność sądową, co w konsekwencji powinno skutkować jej rozpoznaniem co do istoty lub ewentualnie zobowiązaniem sołtysa do uzupełnienia braków formalnych skargi i po ich uzupełnieniu rozpoznaniem skargi co do istoty. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Sąd, że skarga zawiera braki formalne skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 49 § 1 P.p.s.a. polegające na zaniechaniu wezwania Sołtysa wsi [...] do uzupełnienia braku formalnego skargi poprzez: - złożenie pod nią podpisów mieszkańców wsi [...], lub - wykazanie przez podpisującego skargę zdolności do bycia pełnomocnikiem w postępowaniu sądowym i dołączenie do skargi oryginału lub wierzytelnego odpisu pełnomocnictwa stanowiącego podstawę umocowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, lub - złożenie pod nią podpisu przez ustanowionego przez mieszkańców wsi pełnomocnika, o którym mowa w art. 35 § 1 P.p.s.a Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła: 1) na podstawie art. 179a P.p.s.a. o uwzględnienie przedmiotowej skargi kasacyjnej w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i: a) uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; b) rozpoznanie skargi Sołtysa wsi [...] co do istoty sprawy; - ewentualnie w przypadku wystąpienia braków formalnych skargi wniesiono o: c) wezwanie Sołtysa wsi [...] do uzupełnienia barków formalnych skargi i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty; 2) w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji ww. wniosku - o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. 3) o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. z siedzibą w [...] uczestnicy postępowania E. i J. C. wnieśli o utrzymanie zaskarżonego postanowienia w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się na wstępie do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej J. W. o rozpoznanie tej skargi na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając zawartą w art. 7 P.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do rozpoznania wskazanych w skargach kasacyjnych zarzutów podnieść należy, iż zasadne są zarzuty naruszenia art. 49 § 1 i art. 58 P.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę J. W. – piastującego funkcję sołtysa wsi [...], bez wcześniejszego wyjaśnienia w czyim imieniu ten środek zaskarżenia został złożony, naruszył wskazane przepisy. Błędnie bowiem przyjął, że J. W. wystąpił ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2019 r., jako sołtys, oraz że działał on w imieniu Sołectwa. Jednakże zauważyć trzeba, że ze skargi nie wynika, aby J. W. wniósł ją jako sołtys, a właśnie jako osoba fizyczna, a zatem nie jako organ wykonawczy Sołectwa wsi [...]. Świadczą chociażby o tym pierwsze słowa skargi: "Działając w imieniu własnym..." (s. 1 skargi). Dlatego też, jeśli Sąd Wojewódzki miał wątpliwości co do tego, w czyim imieniu działa J. W., czy w imieniu własnym jako mieszkaniec wsi [...], czy też jako sołtys działający w imieniu mieszkańców wsi, powinien był, wzywając do uzupełnienia braków formalnych skargi, wezwać go jednocześnie do wskazania, w czyim imieniu wnosi skargę i ewentualnie do przedłożenia uchwały zebrania wiejskiego uprawniającej Sołtysa do działania w imieniu Sołectwa. Dopiero nieuzupełnienie wskazanych braków środka zaskarżenia mogłoby dać Sądowi pierwszej instancji podstawę do odrzucenia skargi. Niedokonanie wyjaśnień w tym zakresie naruszało art. 49 § 1 P.p.s.a., a wydanie postanowienia odrzucającego skargę było co najmniej przedwczesne, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, że o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008 r., nr 2, poz. 23).