I OSK 1278/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA del. Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 101/20 w sprawie ze skargi Gminy . na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji o przejęciu na własność gminy nieruchomości gruntowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 101/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi Gminy W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji o przejściu na własność gminy nieruchomości gruntowej, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że decyzją z [...] września 1991 r. Wójt Gminy W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiących działki nr [...] i [...] w B. W punkcie 2 decyzji orzeczono, że wydzielona pod drogę działka nr [...] przechodzi na własność Gminy W. o bez odszkodowania. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji w części, tj. w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Gminy W. wydzielonej nieruchomości przeznaczonej pod drogę, wystąpili właściciele dzielonej nieruchomości W. K. i J. K. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. stwierdziło nieważność powołanej decyzji Wójta Gminy W. we wnioskowanej części uznając, że decyzja w tej części została wydana bez podstawy prawnej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina W., ale postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 kpa, stwierdziło niedopuszczalność tego wniosku wskazując, że organ wydający decyzję nie jest stroną postępowania, dlatego nie przysługuje mu prawo skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uwzględniając skargę Gminy W. na postanowienie z [...] listopada 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pierwszej kolejności stwierdził, że w okolicznościach zawisłej przed nim sprawy zasadne jest przyznanie Gminie legitymacji skargowej. Dalej Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja rozstrzygająca sprawę nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wadliwości określonych w art. 156 § 1 kpa. Odrębność przedmiotowa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji od przedmiotu postępowania zwykłego wymaga przy ustaleniu przyznania jednostce statusu strony uwzględnić regulację materialnego prawa administracyjnego, z której wynika bądź obowiązek prawny bądź uprawnienie. Oznacza to, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego tą decyzją, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 kpa). Oznacza to, że w kontrolowanej sprawie mającej za przedmiot nieważność decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości żaden z organów Gminy nie miał przyznanej przez prawo władczej kompetencji rozstrzygania decyzją administracyjną o prawach i obowiązkach podmiotów pozostających poza systemem organów administracji publicznej. Uprawnionym do orzekania w tej sprawie było wyłącznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 17 pkt 1 kpa). Na żadnym z etapów postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Wójt Gminy, który decyzją zatwierdził ten podział, nie mógł występować jako organ administracji i załatwić sprawy w pierwszej bądź w drugiej instancji. Nie miał on zatem możliwości uwzględnienia interesu swojej Gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Wójt Gminy występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowanie zwyczajnego, wydając decyzję podziałową z 1991 r. Tymczasem sporna kwestia dotyczy udziału Gminy W. - reprezentowanej przez Wójta - w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Nie odnosi się zatem do zagadnienia możliwości odwołania się Gminy od decyzji jej organu czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, do których to sytuacji odnosi się ukształtowana w orzecznictwie i doktrynie reguła kolizyjna, wykluczająca udział gminy w charakterze strony w postępowaniach, w których przepisy prawa przyznały jej kompetencję do załatwienia sprawy administracyjnej (władztwo administracyjne). Nie ma wątpliwości, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej powoduje, że jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. Wyłączona jest wówczas możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Jeśli jednak przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego lub obowiązku wymaga ustalenia związku o charakterze prawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, który polega na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), stanowiącym materialnoprawną podstawę decyzji z [...] marca 1995 r., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wobec tego twierdzenia co do braku w niniejszej sprawie interesu prawnego Gminy, na własność której, w wyniku ostatecznej decyzji podziałowej, przeszły grunty wydzielone pod budowę ulic, i z którym wiązał się obowiązek ustalenia odszkodowania, jest nieuprawnione. W ostatecznej decyzji podziałowej przesądzono losy prawne gruntu wydzielonego pod budowę ulic, potwierdzono brak podstaw do ustalenia przez gminę odszkodowania za przejęte na własność grunty w trybie administracyjnym w związku ze zrzeczeniem się odszkodowania przez właściciela (tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania poprzedzony trybem cywilnoprawnym, konsensualnym - jedna z form "ustalenia odszkodowania"). W tych okolicznościach, skutki, dokonanej w trybie nadzwyczajnym, ingerencji w treść decyzji podziałowej określającej sytuację prawną Gminy, kształtują jej interes prawny w postępowaniu nieważnościowym, skoro wkraczają w sferę jej zobowiązań majątkowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2015 r., I OSK 2188/13, potwierdził, że jednostka samorządu terytorialnego jest stroną postępowania nadzwyczajnego prowadzonego przez organ wyższego stopnia w przedmiocie decyzji ostatecznej organu tej jednostki, jeżeli postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego i zostało wszczęte z inicjatywy legitymowanego podmiotu. Jeśli zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ gminy dotyczy interesu tej gminy chronionego przepisami prawa a opartego na jej uprawnieniach właścicielskich, zarazem zaś organ tej gminy nie uzyskał kompetencji władczych do działania na którymkolwiek etapie postępowania nieważnościowego, to tym samym hipotezę art. 28 k.p.a. odnieść należy do wskazanej gminy i uznać ją za stronę tego postępowania nadzwyczajnego, reprezentowaną przez wójta gminy, jeżeli tylko zostało ono wszczęte przez legitymowany podmiot (dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił przeciwnego poglądu wyrażonego w orzecznictwie (m.in. w wyroku NSA z dnia 22 października 2014 r. o sygn. akt I OSK 568/13), uznając, że w sytuacji gdy postępowanie nadzwyczajne ma odrębny charakter od postępowania zwykłego - i podmiot wydający decyzję poddawaną kontroli w ramach postępowania nieważnościowego nie występuje w tym postępowaniu jako organ administracji I czy II instancji - to tym samym nie można twierdzić, że w tym postępowaniu wspomnianemu podmiotowi powierzono jakkolwiek rolę organu administracji. Bez znaczenia przy tym pozostaje ewentualne "odżycie" tej roli w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji i konieczności ponownego załatwienia sprawy przez ten podmiot jako organ, gdyż - jak wspomniano - jest to odrębna sprawa względem załatwianej w postępowaniu nieważnościowym. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w sprawie o sygn. akt I OSK 2188/13, w pełni akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Sąd stwierdza jednocześnie, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika uczestnika postępowania, odmienności okoliczności faktycznych leżących u podstaw wskazanego wyroku w stosunku do stanu kontrolowanej sprawy nie są takiej natury, która wykluczałaby możliwość zastosowania stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, skoro postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte przez legitymowany podmiot i oddziałuje ono na prawa majątkowe Gminy W., zaś jej organy nie występują w tej sprawie na którymkolwiek etapie jako organy administracji publicznej, to tym samym postępowanie to dotyczy interesu prawnego tej gminy w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji mogła ona złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] sierpnia 2019 r. W ocenie Sądu, prowadzi to do wniosku, że Kolegium błędnie uznało, że Gmina wnosząca o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej Wójta w części, nie posiada interesu prawnego w tej sprawie. Organ ten pominął, że niniejsza sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, a zatem Gmina nie zmierza do kontroli aktu wydanego przez organ wykonawczy tej jednostki i nie uwzględnił, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (w rozpatrywanej sprawie decyzji podziałowej), ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji Kolegium nie dokonało wnikliwej oceny, czy Gmina posiada interes prawny, znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego, w kwestionowaniu rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji podziałowej Wójta w części dotyczącej orzeczenia o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy własności nieruchomości wydzielonej pod drogę. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku pełnomocnik W. K. i J. K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. – dalej P.p.s.a.), przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Gmina W. ma interes prawny w kwestionowaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] listopada 2019 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieuprawnionym przyjęciem do rozpoznania skargi wniesionej przez Gminę W.. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Gminy W. wniósł o jej oddalenie podnosząc okoliczności mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zarzut kasacyjny naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. nie jest zasadny. Z mocy art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie sądowoadministracyjne może być zatem wszczęte jedynie przez legitymowany podmiot. W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Mając powyższe na względzie, wyjaśnić trzeba skarżącemu kasacyjnie, że Sąd I instancji nie jest upoważniony do odrzucenia skargi lub jej oddalenia z powodu braku interesu prawnego skarżącego, jeżeli rozpatrywana skarga pochodziła od podmiotu, któremu nie tylko zaskarżona decyzja czy postanowienie zostało doręczone, ale - co istotniejsze - którego odwołanie zainicjowało postępowanie odwoławcze. Następcza ocena, iż skarżącemu nie przysługiwało materialnoprawne uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wyłącza uprawnienia skarżącego do kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego w następstwie wniesienia do tego organu środka odwoławczego. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika, na przykład z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (por. W. Chróścielewski [w:] System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 241-242.). W kontekście powyższego należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2019 r. stanowi rozstrzygnięcie sprawy objętej wnioskiem złożonym przez Gminę W. i do tej Gminy zostało skierowane. Dlatego też Gmina W. – jako adresat powołanego postanowienia – ma interes prawny w jego zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a.