I OSK 568/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia WSA del. Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 606/12 w sprawie ze skargi Miasta W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...]maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 606/12, po rozpatrzeniu skargi Miasta W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Burmistrz Miasta W. M. decyzją z dnia [...] września 2001 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 1.076.591 m2 położonej w W. M., stanowiącej własność Skarbu Państwa – Agencji Mienia Wojskowego, na działki o numerach: [...] przeznaczonej pod drogę i [...], a ponadto orzekł, że działka oznaczona nr [...], stanowiąca drogę, przechodzi na własność Miasta W. M. bez odszkodowania z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. W dniu 4 kwietnia 2012 r. Agencja Mienia Wojskowego wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza W. M. z dnia [...] września 2001 r. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2012 r. na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 kpa, stwierdziło nieważność powołanej decyzji podziałowej z 2001 r. w części dotyczącej uznania, że grunt wydzielony pod drogę przechodzi na własność Miasta W. M. bez odszkodowania. Zdaniem organu nadzoru w dacie wydawania decyzji podziałowej przepisy regulujące przesłanki jej wydawania, tj. art. 93 ust. 1, art. 96, art. 97 ust. 3 oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie uprawniały do orzeczenia o przejściu prawa własności wydzielonych działek na gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa, jak również do jednoczesnego z decyzją podziałową orzekania o odszkodowaniu. Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 tej ustawy własność działek przechodziła na odpowiedni podmiot z dniem uzyskania cechy ostateczności przez decyzję podziałową, a kwestia odszkodowania miała być przedmiotem uzgodnień między stroną uprawnioną do niego a zobowiązaną do jego wypłaty. Jak podkreślił organ, w przypadku braku porozumienia – wysokość odszkodowania powinna zostać ustalona przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczanie nieruchomości. Dlatego, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, orzeczenie o przejściu prawa własności bez odszkodowania było wydane bez podstawy prawnej, a dodatkowo rozstrzygnięcie w kwestii odszkodowania podjęto z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem w tym zakresie (jeśli uzgodnienia nie doszłyby do skutku) powinien był orzekać starosta, a nie burmistrz. Stwierdzono, że rozstrzygnięcie w decyzji podziałowej o odszkodowaniu, które miało miejsce bez podstawy prawnej, jest uchybieniem większej wagi i nie wyklucza stwierdzenia nieważności tej decyzji także po upływie 10 lat od dnia jej doręczenia. Ponadto w sprawie nie zaszły wywołane tym orzeczeniem nieodwracalne skutki prawne. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Burmistrz W. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno odmówić stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu z art. 156 § 2 kpa. Zdaniem Burmistrza nie miała miejsca sytuacja wydania tej decyzji bez podstawy prawnej, bowiem taką podstawę stanowił art. 98 ust. 3 w związku z art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast faktycznie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, bowiem decyzję w przedmiocie odszkodowania powinien był wydać Starosta, jednak z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu z art. 156 § 2 kpa w niniejszej sprawie nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ nadzoru decyzją z dnia [...] maja 2012 r. umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 kpa. W uzasadnieniu wydanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że kluczowym zagadnieniem dla sposobu rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy była kwestia legitymacji Burmistrza W. M. do występowania w charakterze strony w sprawie o stwierdzenie nieważności jego własnej decyzji. W ocenie organu z przepisów art. 28 i 29 kpa można wyprowadzić wniosek, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji w sprawie objętej tym postępowaniem. Organ taki ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem i w takiej jego roli nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek. Tylko w ten sposób dojdzie do zapobiegnięcia równoczesnemu występowaniu tego samego podmiotu w charakterze strony orzekającej zgodnie z własnym interesem (organu) i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji (strony postępowania). Jak wyjaśniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze faktyczne powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie decyzją wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w tym samym postępowaniu. W ocenie organu nadzoru powyższe oznacza, że Burmistrz Miasta W. M. jako organ, który wydał decyzję w sprawie, nie był uprawniony do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Burmistrz Miasta W. M.. Domagając się jej uchylenia, strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 28 kpa poprzez ustalenie, że nie przysługuje jej przymiot strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 606/12 oddalił skargę i wyjaśnił, powołując się na bogate w tej mierze orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego, że w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentującego interesy Skarbu Państwa, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. W ocenie Sądu to przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Jak podkreślił Sąd, co do zasady ról tych nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Ponadto Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania. Zdaniem Sądu I instancji zasady działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasada prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6, 7, 8 i 9 kpa nie pozwalają na przyjęcie prezentowanej w skardze koncepcji posiadania legitymacji procesowej przez gminę w sprawie, w której orzekł jej organ. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot – nawet jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Miasto W. M.. Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 28 kpa poprzez ustalenie, że w rozpatrywanej sprawie Miastu W. M. nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, t.j. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Z analizy akt sprawy wynika, że istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia, czy Burmistrz W. M. posiada legitymację (w rozumieniu art. 28 kpa) do występowania w charakterze strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej wydanej przez tegoż Burmistrza Miasta W. M., działającego jako organ administracji, z dnia [...] września 2001 r., którą organ ten zatwierdził projekt podziału działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa – Agencji Mienia Wojskowego, na działki o numerach: [...] przeznaczonej pod drogę i [...], a ponadto orzekł, że działka oznaczona nr [...], stanowiąca drogę, przechodzi na własność Miasta W. M. bez odszkodowania z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmawiając Burmistrzowi przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym dotyczącym oceny jego własnej decyzji podziałowej, decyzją z dnia [...] maja 2012 r. umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią artykułu 28 kpa stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (w rozpatrywanej sprawie decyzji podziałowej), a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Niewątpliwie w postępowaniu zwykłym Burmistrz Miasta W. M. nie był stroną, lecz pełnił funkcję organu administracji publicznej. Stroną postępowania był natomiast właściciel dzielonej nieruchomości Skarb Państwa reprezentowany przez Agencję Mienia Wojskowego, która także stała się stroną postępowania nadzorczego. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (postanowienie NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 652/12, Lex nr 1125527). Podobnie w postanowieniu z dnia 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11 (Lex nr 1107476) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że gmina, której organ wydał decyzję w I instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tej sprawie. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwa w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych, czyli tzw. sfery dominium, w trybie postępowania administracyjnego zarówno zwykłego, jak i nadzwyczajnego, czy też sądowoadministracyjnego (patrz uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, publ. ONSA 2001/1/17; postanowienie NSA z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 466/10, pub. Lex nr 643302, postanowienie NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10). W sytuacji zatem, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Prawidłowo Sąd I instancji zauważył, że z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że co do zasady ról tych nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (wyrok NSA z dnia 1 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 386/05, postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 931/07, postanowienie NSA z 24 stycznia 1997 r. sygn. akt IV SA 802/95, publ. ONSA 1997 zeszyt 4 poz. 179, postanowienie NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 551/08, pub. pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Pogląd taki jest również prezentowany w doktrynie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2006, str. 138-139). Zasadnie także Sąd I instancji podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania (wyrok WSA w Gdańsku z 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 867/08). Przedstawioną powyżej, dominującą obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych linię akceptuje także skład orzekający w niniejszej sprawie. Podsumowując stwierdzić należy, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji następuje kosztem znacznego ograniczenia jej sfery dominum w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym, co jest uzasadnione koniecznością zachowania zasady bezstronności postępowania, obiektywizmu i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a zatem koniecznością zapewnienia realizacji podstawowych wartości konstytucyjnych. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, Sąd I instancji rozstrzygając zachodzącą kolizję ról procesowych Burmistrza Miasta W. M., wynikłą z posiadanych przez Burmistrza zarówno uprawnień cywilnoprawnych, czyli tzw. sfery dominium, jak i uprawnień władczych, czyli tzw. imperium, w uzasadnieniu wydanego wyroku dokonał szczegółowej analizy obowiązujących w tej sytuacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz orzecznictwa sądów administracyjnych. Wnioski, jakie z tej analizy wywiódł Sąd I instancji, uznać należy za prawidłowe i uzasadnione, co czyni jedyny postawiony w skardze zarzut naruszenia przez ten sąd art. 28 kpa całkowicie niezasadnym. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.