I OSK 466/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Gliwice od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1020/09 w sprawie ze skargi Gminy Gliwice na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1020/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Gminy Gliwice na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gliwice, ustalono odszkodowanie w kwocie [...] zł za działki nr [...] i [...], obręb S., o łącznej powierzchni 282 m2. Własność działek przeszła na Gminę Gliwice. Do wypłaty odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi – K. F., zobowiązano Gminę Gliwice. Wojewoda Śląski, po rozpoznaniu odwołania K. F., decyzją z dnia [...] września 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] września 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina Gliwice. Uzasadniając swoją legitymację do wniesienia skargi skarżąca powołała się na przysługujące jej prawo własności wskazanych działek oraz obowiązek wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz dotychczasowej właścicielki nieruchomości. Wskazała również na okoliczność dwojakiej roli pełnionej przez Prezydenta Miasta Gliwice, tj. funkcji starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej oraz organu wykonawczego gminy, reprezentującego ją na zewnątrz. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie postanowieniem uznał skargę wniesioną przez Gminę Gliwice za niedopuszczalną i orzekł o jej odrzuceniu. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jakie zapadło na gruncie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej jako "P.p.s.a."), dotyczące prawa wniesienia skargi przez jednostkę samorządu terytorialnego w sprawie, w której w pierwszej instancji orzeczenie wydał organ tej jednostki (wójt, burmistrz, prezydent). Sąd powołał wyrok z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 33 i art. 50 § 1 P.p.s.a. z art. 164 Konstytucji RP "również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji". W tej sytuacji, mając na uwadze jednolitość orzecznictwa sądowego oraz respektując zasadę powszechnego obowiązywania wyroków Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, że wniesienie skargi przez Gminę Gliwice nie było dopuszczalne w świetle art. 33 i art. 50 § 1 P.p.s.a. Wobec powyższego odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Miasto Gliwice, reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości oraz wskazując na obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 P.p.s.a. W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) wskazał na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 129 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. tekst jed. 2004 r., Nr 261, poz. 2063 ze zm.) w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie, że decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Prezydenta Miasta Gliwice wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako starosta, zaś skarga została wniesiona przez Miasto Gliwice jako stronę postępowania o odszkodowanie zobowiązaną do wypłaty odszkodowania jako właściciel przedmiotowej nieruchomości. Natomiast w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że wniesienie skargi przez Miasto Gliwice jest niedopuszczalne oraz art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie Prezydent Miasta Gliwice, działający w imieniu Miasta Gliwice jako właściciel przejętej nieruchomości, nie posiadał interesu prawnego uprawniającego go do wniesienia skargi. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna dotyka kontrowersyjnego zagadnienia, a mianowicie statusu prawnego gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt. OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Zatem zgodnie z tą częścią cytowanej wyżej uchwały należy podzielić pogląd, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza co do zasady zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jej dominium. Należy też zwrócić uwagę na okoliczność, że status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz.U. Nr 103, poz. 652) Miasto Gliwice jest miastem na prawach powiatu. Oznacza to, że Prezydent Gliwic występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy reprezentujący gminę na zewnątrz. I tak jest w niniejszej sprawie. Prezydent Miasta Gliwice wydając decyzję z dnia [...] września 2008 r., nr [...], ustalającą odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę gminną, uczynił to na podstawie art. 129 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Natomiast z punktu widzenia przepisów prawa materialnego decyzja została wydana w oparciu o art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z przepisami rozdziału 5 - Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości - ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem skargę na decyzję Wojewody Śląskiego złożyła Gmina Gliwice reprezentująca własny interes prawny w sprawie odszkodowania, a nie jako organ pierwszej instancji. Zauważyć należy, że w przypadku, gdyby organ gminy nie łączył również funkcji starosty, to nie byłoby wątpliwości co do możliwości zaskarżenia do sądu przedmiotowej decyzji nakładającej na gminę określony obowiązek. Prawo gminy – miasta na prawach powiatu - do wniesienia skargi nie może być wyłączone tylko dlatego, że tam gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, prezydent miasta jako organ gminy ją reprezentujący wykonuje jednocześnie zadania starosty. Skoro miasto na prawach powiatu obowiązane jest do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność tego miasta pod drogę, to nie może być pozbawione tego prawa w sprawie sporu o to odszkodowanie tylko dlatego, że prezydent miasta jest równocześnie starostą. Zaprezentowany pogląd nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, gdyż oparty jest na zasadzie, że gmina nie może być stroną w sprawie, w której organ tej gminy wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 985/09). Niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny ma tu na uwadze także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w części 8 uzasadnienia powyższego wyroku, że "zaskarżone przepisy pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania administracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". Taka właśnie konstrukcja została przyjęta we wspomnianej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt. I OSK 607/08 (Lex nr 506842) i z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08 (Lex 515398) oraz z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 985/09 (http://cbois.nsa.gov.pl/doc/194040F1AC), które to stanowisko podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że Prezydent Miasta Gliwice wydając decyzję odszkodowawczą jako organ pierwszej instancji pełnił funkcję starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, nie działał zaś jako organ gminy. W tej sytuacji wniesienie skargi przez Gminę Gliwice do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było dopuszczalne i nie było podstaw z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. do jej odrzucenia. W tym stanie rzeczy skoro podstawy kasacyjne należy uznać za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzeczono, bowiem brak jest podstawy prawnej do ich zasądzenia. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSA i WSA 2008/2/23) - art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.