II SA/Bk 606/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 05 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Miasta W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. II SA/Bk 606/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2001 r. znak [...] Burmistrz Miasta W. M. na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o powierzchni 1.076.591 m2 położonej w W. M., stanowiącej własność Skarbu Państwa – Agencji Mienia Wojskowego, na działki: nr [...], nr [...] – o powierzchni 18.337 m2 przeznaczonej pod drogę i nr [...]. Ustalił, że działka oznaczona nr [...] przechodzi na własność Miasta W. M. bez odszkodowania z dniem, w którym decyzja o podziale stanie się ostateczna. Powyższa decyzja stała się ostateczna bez zaskarżenia w dniu 15 października 2001 r. W dniu 7 kwietnia 2011 r. Agencja Mienia Wojskowego złożyła do Starosty W. wniosek o ustalenie odszkodowania za przejętą decyzją podziałową z dnia [...] września 2001 r. działkę. Starosta orzekając w I instancji umorzył postępowanie ustalając, że działka, zgodnie ze wskazaną wyżej decyzją, przeszła na własność Miasta W. M. bezpłatnie. Wojewoda natomiast po rozpoznaniu odwołania decyzję Starosty uchylił wskazując na obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej na okoliczność przebiegu uzgodnień między stronami co do wysokości odszkodowania za działkę nr [...] przejętą pod drogę. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2012 r. w sprawie II SA/Bk 864/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił zaskarżoną przez Miasto W. M. decyzję Wojewody. Stwierdził, że kwestia odszkodowania została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją podziałową, stąd postępowanie z wniosku Agencji o ustalenie odszkodowania podlega umorzeniu. Ocenił, że decyzja podziałowa może być wzruszona w trybie stwierdzenia nieważności. W dniu 4 kwietnia 2012 r. Agencja Mienia Wojskowego złożyła do SKO w B. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Burmistrza W. M. z dnia [...] września 2001 r. Wniosek został przekazany według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Ł., które decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] stwierdziło nieważność decyzji podziałowej: w części orzekającej o przejściu gruntu wydzielonego pod drogę na własność Miasta W. M. i w części orzekającej, iż następuje to bez odszkodowania – jako wydanej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz w części orzekającej, że przejście prawa własności następuje bez odszkodowania – także jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem SKO w dacie wydawania decyzji podziałowej przepisy regulujące przesłanki jej wydawania tj. art. 93 ust. 1, art. 96, art. 97 ust. 3 oraz art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawniały do orzeczenia o przejściu prawa własności wydzielonych działek na gminę, powiat, województwo lub Skarb Państwa, jak również do orzekania jednoczesnego z decyzją podziałową o odszkodowaniu. Zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 tej ustawy własność działek przechodziła na odpowiedni podmiot z dniem uzyskania cechy ostateczności przez decyzję podziałową, a kwestia odszkodowania miała być przedmiotem uzgodnień między stroną uprawnioną do niego a zobowiązaną do jego wypłaty. W przypadku niedojścia do porozumienia – wysokość odszkodowania powinna zostać ustalona przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczanie nieruchomości. Dlatego, zdaniem SKO, orzeczenie o przejściu prawa własności bez odszkodowania było wydane bez podstawy prawnej, a dodatkowo rozstrzygnięcie w kwestii odszkodowania – z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem w tym zakresie (jeśli uzgodnienia nie doszłyby do skutku) powinien był orzekać starosta, a nie burmistrz. Końcowo stwierdzono, że rozstrzygnięcie w decyzji podziałowej o odszkodowaniu, które miało miejsce bez podstawy prawnej, jest uchybieniem większej wagi i nie wyklucza stwierdzenia nieważności tej decyzji także po upływie 10 lat od dnia jej doręczenia. Nadto w sprawie nie zaszły wywołane tym orzeczeniem nieodwracalne skutki prawne. Burmistrz W. M. złożył od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że SKO powinno odmówić stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu z art. 156 § 2 k.p.a. Jego zdaniem nie miała miejsca sytuacja wydania tej decyzji bez podstawy prawnej, bowiem taką podstawę stanowił przepis art. 98 ust. 3 w związku z art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast faktycznie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, bowiem decyzję w przedmiocie odszkodowania powinien był wydać Starosta, jednak z uwagi na upływ dziesięcioletniego terminu z art. 156 § 2 k.p.a. w sprawie niniejszej nie było możliwe stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem SKO kluczowe dla rozstrzygnięcia było zagadnienie legitymacji Burmistrza W. M. do występowania w charakterze strony w sprawie o stwierdzenie nieważności jego własnej decyzji. Z przepisów art. 28 i 29 k.p.a. można bowiem wyprowadzić wniosek, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji w sprawie objętej tym postępowaniem. Organ taki ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem i w takiej jego roli nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek. Tylko w ten sposób dojdzie do zapobiegnięcia równoczesnemu występowaniu tego samego podmiotu w charakterze strony orzekającej zgodnie z własnym interesem (organu) i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji (strony postępowania). Jak wyjaśniło również SKO, faktyczne powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie decyzją, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w tym samym postępowaniu. Oznacza to w przedmiotowej sprawie, w ocenie SKO, że Burmistrz Miasta W. M. jako organ, który wydał decyzję w sprawie, nie był uprawniony do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego Burmistrz Miasta W. M. zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez ustalenie, że nie przysługuje mu przymiot strony. Wskazał, że jeśli w postępowaniu administracyjnym uczestniczy jako strona, w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a., prezydent miast jako organ gminy – to jego pozycja procesowa jest taka sama jak każdej innej strony postępowania, bowiem decyduje o tym związek pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem postępowania. Jeśli taki związek istnieje i jest on oparty o przepisy prawa materialnego (a w przedmiotowej sprawie wynika on z faktu posiadania przez Miasto W. M. tytułu własności do działki, która została wydzielona decyzją podziałową z dnia [...] września 2001 r.), to Burmistrz posiada legitymację procesową. Stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że skoro skutkiem decyzji o podziale nieruchomości pod drogę publiczną jest przejście własności wydzielonej działki na gminę i powstanie po jej stronie obowiązku zapłaty odszkodowania, to gmina powinna brać udział w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej decyzji, bowiem w przyszłości może być obciążona obowiązkiem zapłaty odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Przedmiot sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia, czy gminie reprezentowanej przez jej Burmistrza służy status strony postępowania o stwierdzenie nieważności wydanej przez tegoż Burmistrza decyzji. Na wstępie zauważyć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracyjnego stanowi jeden z rodzajów postępowań w trybie nadzwyczajnym i obejmuje przypadki weryfikacji decyzji dotkniętej wadliwościami kwalifikowanymi wyszczególnionymi w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jak wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej oraz doktryny, są strony postępowania zwyczajnego (zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji) oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (vide wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2010 r., II SA/Rz 710/10, wyrok NSA z dnia 23 lipca 2008 r., I OSK 373/07 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA oraz vide B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2009, s. 609). Zatem generalnie krąg stron postępowania w trybie nadzwyczajnym (w sprawie niniejszej o stwierdzenie nieważności) pokrywa się z kręgiem stron przedmiotowego postępowania zwyczajnego. Poza sporem pozostaje fakt, że decyzja podziałowa z dnia [...] września 2001 r. znak [...] została wydana przez Burmistrza Miasta W. M. i gmina nie była stroną tamtego postępowania, mimo tego że orzeczono tą decyzją o przejściu na jej własność bez odszkodowania działki nr 289/34 przeznaczonej pod drogę. Fakt niezaliczenia gminy do katalogu stron postępowania podziałowego nie naruszał prawa, bowiem sam podział dotyczył własności innego podmiotu, a wydzielenie działki pod drogę stanowiło wyłącznie skutek wynikający z przepisów prawa. Te uwagi przenieść należy także na grunt postępowania nadzwyczajnego – o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. W przedmiotowym postępowaniu Burmistrz nadal występuje jako organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy do orzekania w indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej będąc jednocześnie reprezentantem gminy. Linia orzecznicza w zakresie legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego w sprawach, w których jej organ wydaje rozstrzygnięcie administracyjne, ukształtowała się po latach rozbieżności. Dominuje pogląd, że "w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentującego interesy Skarbu Państwa, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela. To przepisy prawa rozstrzygają w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w tym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania" (vide postanowienie NSA z dnia 22 października 2009 r., I OSK 1406/09, CBOSA). Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika nadto, że co do zasady ról tych nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (vide postanowienie NSA z dnia 28 maja 2008 r., I OSK 551/08, CBOSA). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych została sformułowana reguła kolizyjna, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przeznaczenie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa, wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2009 r., II SA/Gd 867/08, CBOSA). Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości podziela tę linię orzeczniczą. Powołać w tym miejscu można nadto stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 29 października 2009 r. w sprawie K 32/08 (OTK- A/2009/9/139). Trybunał stwierdził wprost (badając legitymację sądową), że nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż "jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia mogłoby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego "art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że - jak wspomniano wyżej - jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania". Powyższe rozważania odnieść należy także do postępowania administracyjnego i legitymacji organu gminy, który wydał decyzję, do zaskarżenia (zarówno w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym) niekorzystnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego w stosunku do wydanego przez organ gminy rozstrzygnięcia. Zasady działania organów administracyjnych zgodnie z prawem, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasada prawdy obiektywnej wyrażone w art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. nie pozwalają na przyjęcie prezentowanej w skardze koncepcji posiadania legitymacji procesowej przez gminę w sprawie, w której orzekł jej organ. Możliwość orzekania w indywidualnych sprawach w formie rozstrzygnięć administracyjnych wyłącza prawo dochodzenia przez gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (wyrok NSA z dnia 28 maja 2009 r., I OSK 782/08, CBOSA). Dotyczy to zarówno postępowania zwykłego, jak i trybów nadzwyczajnych. Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot – nawet, jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. Z wyżej wskazanych względów skarga pozostaje nieuzasadniona. Organ odwoławczy prawidłowo umorzył postępowanie odwoławcze stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. po uznaniu braku legitymacji podmiotu, który złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. stwierdzającą nieważność części decyzji z dnia 28 września 2001 r. Taki sposób rozstrzygnięcia zgodny jest z praktyką orzeczniczą (vide wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., II OSK 905/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 r., II SA/Wr 653/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 lipca 2012 r., II SA/Bk 404/12, CBOSA). Na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.