I OSK 1281/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA del. Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 110/20 w sprawie ze skargi Gminy W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji o przejęciu na własność gminy nieruchomości gruntowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 110/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpatrzeniu skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nieważności decyzji o przejściu na własność gminy nieruchomości gruntowej, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że decyzją z [...]października 1992 r. Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w miejscowości O. W punkcie 2 decyzji orzeczono, że wydzielona pod drogę działka nr [...] przechodzi na własność Gminy [...] bez odszkodowania. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji w części, tj. w zakresie orzeczenia o przejściu na własność Gminy [...] wydzielonej nieruchomości przeznaczonej pod drogę, wystąpili właściciele dzielonej nieruchomości E.M. i M.M. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło nieważność powołanej decyzji Wójta Gminy [...] we wnioskowanej części uznając, że decyzja w tej części została wydana bez podstawy prawnej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Gmina [...], ale postanowieniem z [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 kpa, stwierdziło niedopuszczalność tego wniosku wskazując, że organ wydający decyzję nie jest stroną postępowania, dlatego nie przysługuje mu prawo skutecznego złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uwzględniając skargę Gminy [...] na postanowienie z [...] listopada 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pierwszej kolejności stwierdził, że w okolicznościach zawisłej przed nim sprawy zasadne jest przyznanie Gminie legitymacji skargowej. Dalej Sąd wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy interes prawny w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta orzekającej o przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości wydzielonej pod drogę, posiada Gmina, która nabyła własność tej nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie, rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym wyznaczona jest przepisami prawa materialnego. Oznacza to, że jednostka samorządu terytorialnego – jako osoba prawna – może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy tej jednostki będą mogły bronić jej interesu prawnego w ramach uprawnień procesowych przysługujących stronie na podstawie przepisów k.p.a. W przypadku jednak, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu przepisu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., wówczas organ ten będzie mógł "bronić" interesu jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi gminy właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę gminę jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 114; por. także postanowienia NSA z 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, OSN 1985, nr 7, poz. 86 i z 28 grudnia 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1202/90, niepubl., uchwała składu 5 sędziów z 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, niepubl., wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl.). Pogląd ten zyskał również aprobatę przedstawicieli nauki prawa, którzy wskazali dodatkowo, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006, z. 2, s. 27-28; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 9, 42-43, T. Woś, Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 79, E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Gmina jako strona postępowania o podział nieruchomości, "Samorząd Terytorialny" 2007, nr 9, s. 38-40). Sąd I instancji podzielił - co do zasady - powyższy pogląd, lecz zauważył, że nie znajduje on zastosowania w niniejszej sprawie. Z okoliczności tej sprawy wynika bowiem, że Wójt Gminy, reprezentujący skarżącą Gminę, występował w charakterze organu administracyjnego wyłącznie na etapie postępowanie zwyczajnego, wydając decyzję podziałową, która jednocześnie orzekała o przejściu na własność jednostki samorządu terytorialnego tych nieruchomości, które zostały wydzielone pod drogę. Tymczasem, rozważana w niniejszym postępowaniu kwestia dotyczy udziału Gminy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z 1992 r. Nie odnosi się do zagadnienia możliwości odwołania się Gminy od decyzji jej organu czy organu nadrzędnego lub wniesienia na taką decyzję skargi do sądu administracyjnego, do których odnoszą się przedstawione wyżej poglądy judykatury i nauki prawa. W ocenie Sądu, interes prawny Gmina nabyła względem postępowań dotyczących wydzielonych działek przeznaczonych pod drogi dopiero wówczas, gdy decyzje te stały się ostateczne. Wprawdzie w niniejszym postępowaniu Sąd nie może rozstrzygnąć, czy Wójt Gminy był uprawniony do zawarcia w decyzji podziałowej orzeczenia o przejściu prawa własności działki wydzielonej pod drogę, to jednak zdaniem Sądu skutek przejścia tego prawa następował w dniu nabycia przez decyzję podziałową przymiotu ostateczności, a to oznacza, że Gmina nie posiadała uprawnień właścicielskich do wydzielonych działek w trakcie postępowania zwyczajnego, lecz uzyskała je na skutek wydanej w nim decyzji administracyjnej. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębną sprawą od sprawy tą decyzją załatwionej. W związku z tym, w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym Wójt Gminy nie występuje jako organ administracji, tj. nie przysługuje mu władztwo administracyjne, ani w trakcie załatwiania sprawy w pierwszej instancji, ani jako organ odwoławczy. Dlatego też na żadnym etapie nie ma on możliwości uwzględnienia interesu swojej gminy jako organ administracji publicznej załatwiający sprawę. Co więcej, Wójt nie jest też podmiotem, którego wniosek wszczął analizowane postępowanie nadzwyczajne prowadzone w stosunku do decyzji wydanej przez wójta tej gminy jako organu administracji. To wszystko oznacza, że zaprezentowane poglądy dotyczące statusu jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniach dotyczących kontroli (instancyjnej, nadzwyczajnej czy sądowej) wydawanych przez organ tej jednostki decyzji, nie może być wprost odnoszone do kontrolowanej sprawy. W okolicznościach konkretnej sprawy może bowiem być konieczne odstąpienie od reguły wyłączającej możliwość dochodzenia ochrony interesów jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa przez organ, który orzekał w sprawie w pierwszej instancji w postępowaniu zwykłym. Trafne jest więc w ocenie Sądu I instancji stanowisko Gminy, oparte na poglądach doktryny zaakceptowanych w orzecznictwie, że tam, gdzie przepisy prawa nie przyznają organowi administracji uprawnień do wydawania decyzji i postanowień, organ ten może uczestniczyć w postępowaniu jako strona pod warunkiem, że postępowanie to będzie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku (zob. W. Chróścielewski, Jednostka samorządu terytorialnego jako strona postępowania administracyjnego prowadzonego przez jej organ, "Państwo i Prawo" 2003, nr 4, s. 32-44; wyrok NSA z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, dostępny w CBOSA). Taka właśnie sytuacja, w ocenie Sądu, ma miejsce w niniejszej sprawie. Sąd powołał się przy tym na wyrok NSA z 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13. Dalej Sąd podniósł, że interes prawny Gminy, stanowiący o możliwości uznania jej za stronę postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji wydanej przez organ wykonawczy tej jednostki samorządowej (w ramach kompetencji), wynika przede wszystkim z faktu, że została ona uznana za właściciela działek wydzielonych pod drogi z chwilą uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej projekt podziału i nadal jest uznawana za właściciela, z wszystkimi tego konsekwencjami. Potwierdza to również treść art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 470), który stanowi, że drogi gminne stanowią własność gminy. Skoro zatem w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji podziałowej nie orzekał Wójt, tylko organ nadrzędny, postępowanie nieważnościowe jest odrębnym postępowaniem względem tego toczącego się w trybie zwykłym, a nadto skarżąca Gmina jest właścicielem nieruchomości wydzielonych pod drogę, co do których toczy się spór, należy uznać, że zostały spełnione przesłanki do przyznania jej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego decyzji, której wydanie jest niezbędne do uzyskania przez tę jednostkę prawa własności wydzielonych pod drogi działek gruntu, dotyczy interesu prawnego Gminy, który znajduje oparcie w jej uprawnieniach właścicielskich, podlegających ochronie prawnej. Konstytucyjną gwarancją ochrony własności i innych praw majątkowych objęto bowiem także jednostki samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji; zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt K 8/98, publ. OTK 3/00, poz. 87; z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, a także z 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00). Twierdzenia tego nie zmienia fakt, że legitymację procesową w tej sytuacji ma Wójt, który wydawał kontrolowaną decyzję, gdyż jest on jedynie podmiotem reprezentującym Gminę. Z przepisu art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) wynika wprost, że wójt jest organem gminy upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz. W ramach wykonywania funkcji reprezentowania gminy na zewnątrz wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowym oraz sądowoadministracyjnym, bowiem gmina jako osoba prawna działa w tych postępowaniach poprzez swoje organy. W myśl art. 30 § 3 k.p.a. strony niebędące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Oznacza to, że gmina, jako strona postępowania administracyjnego jest w postępowaniu tym reprezentowana właśnie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Dotyczy to zarówno postępowań zwyczajnych, jak i prowadzonych w trybie nadzwyczajnym. Dlatego też podania składne przez nią w tym postępowaniu dla swojej skuteczności powinny być podpisane przez wójta. Nie reprezentuje on jednak interesów własnych, lecz gminy, która jest autorem podania (tu: wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy), i która występuje we własnym interesie, a nie jako jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję ostateczną w trybie zwykłym. Reasumując, w ocenie Sądu, Kolegium błędnie uznało, że Gmina wnosząca o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej Wójta w części, nie posiada interesu prawnego w tej sprawie. Organ ten pominął, że niniejsza sprawa toczy się w trybie nadzwyczajnym, a zatem Gmina nie zmierza do kontroli aktu wydanego przez organ wykonawczy tej jednostki i nie uwzględnił, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (w rozpatrywanej sprawie decyzji podziałowej), ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji, Kolegium nie dokonało wnikliwej oceny, czy Gmina posiada interes prawny, znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego, w kwestionowaniu rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji podziałowej Wójta w części dotyczącej orzeczenia o przejściu na własność Gminy własności nieruchomości wydzielonej pod drogę. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku pełnomocnik E.M. i M.M. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm. – dalej P.p.s.a.), przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że Gmina [...] ma interes prawny w kwestionowaniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] listopada 2019 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowało nieuprawnionym przyjęciem do rozpoznania skargi wniesionej przez Gminę [...]. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumenty mające przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Gminy [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc okoliczności mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zarzut kasacyjny naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. nie jest zasadny. Z mocy art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie sądowoadministracyjne może być zatem wszczęte jedynie przez legitymowany podmiot. W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę odrzucić. Mając powyższe na względzie, wyjaśnić trzeba skarżącemu kasacyjnie, że Sąd I instancji nie jest upoważniony do odrzucenia skargi lub jej oddalenia z powodu braku interesu prawnego skarżącego, jeżeli rozpatrywana skarga pochodziła od podmiotu, któremu nie tylko zaskarżona decyzja czy postanowienie zostało doręczone, ale - co istotniejsze - którego odwołanie zainicjowało postępowanie odwoławcze. Następcza ocena, iż skarżącemu nie przysługiwało materialnoprawne uprawnienie do udziału w postępowaniu administracyjnym, nie wyłącza uprawnienia skarżącego do kontroli sądowej rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydanego w następstwie wniesienia do tego organu środka odwoławczego. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika, na przykład z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego (por. W. Chróścielewski [w:] System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 241-242.). W kontekście powyższego należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] listopada 2019 r. stanowi rozstrzygnięcie sprawy objętej wnioskiem złożonym przez Gminę [...] i do tej Gminy zostało skierowane. Dlatego też Gmina [...] – jako adresat powołanego postanowienia – ma interes prawny w jego zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlega oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a.