II OSK 2741/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 562/20 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2020 r. nr 48/20 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 562/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej M. w M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 10 stycznia 2020 r., nr 48/20, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w M. z dnia 25 listopada 2019 r., nr 520/19, wydane na podstawie art 48 ust. 2 i 3, art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budynku usługowym znajdującym się na działce nr ewid. [...], w miejscowości M. i nałożeniu na skarżącą Spółdzielnię obowiązku przedstawienia w terminie do 30 czerwca 2020 r.: - czterech egzemplarzy projektu budowlanego budynku usługowego na działce nr ewid. [...]w miejscowości M.; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością wskazaną w sentencji na cele budowlane; - zaświadczenia Burmistrza Miasta M. o zgodności ww. obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że porównanie stanu faktycznego stwierdzonego podczas oględzin z 30 października 2019 r., dokumentacji stanowiącej podstawę do wydania pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego, jak również opisu nabywanej aktem notarialnym przez ww. Spółdzielnię nieruchomości, dowodzi, iż w wyniku robót budowlanych wykonanych po 1994 r., polegających na rozbudowie i nadbudowie pierwotnej bryły garażu, powstał zupełnie nowy obiekt budowlany. Część elementów konstrukcyjnych budynku garażowego została wykorzystana przy budowie nowego budynku, który pełni funkcję usługową, tj. stanowi salę zabaw dla dzieci, co zostało potwierdzone materiałem dowodowym w postaci zdjęć fotograficznych. Sąd wskazał, że prace budowlane polegające na nadbudowie i przebudowie garażu wymagały zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. pozwolenia na budowę. Obecny właściciel nieruchomości nie posiada decyzji udzielającej pozwolenia na budowę takiego obiektu budowlanego. Zachodziły zatem przesłanki do podjęcia działań, mających na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem i zastosowania art 48 ust. 2 i 3 P.b. Natomiast Sąd nie dał wiary twierdzeniom skarżącej Spółdzielni, ponieważ aktualny kształt, wygląd oraz sposób użytkowania przedmiotowego budynku nie potwierdzają, że jest to budynek garażowy. Z dokumentacji (inwentaryzacja) dołączonej do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. nr NB 7356-2/242/94 z dnia 27 grudnia 1994 r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego wynikało, że istniał budynek garażowy o wymiarach rzutu 5,10 m x 7,10 m i wysokości zmiennej od 2,66 m do 3,11 m. Tymczasem materiał dowodowy (protokół oględzin, szkic, fotografie) potwierdził istnienie innego obiektu niż opisany w dokumentacji inwentaryzacyjnej. Obecnie budynek posiada nieregularny kształt, wymiary 12 m x 10,30 m (pow. zabudowy 123,60 m2) oraz wysokość w najwyższych punktach 5,03 m i 5,04 m, pełni funkcję sali zabawowej związanej z istnieniem przedszkola. O takiej jego kwalifikacji stanowił szereg okoliczności tworzących logiczny związek, a przeszkodą do jej dokonania nie była okoliczność, że wewnątrz obiekt ma jedno pomieszczenie. Samo to nie stanowi o istnieniu obiektu o funkcji garażu. Z aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 14 listopada 2012 r. wynikało, że w dniu zakupu przez skarżącą Spółdzielnię na działce nr ewid. [...] znajdował się budynek mieszkalny dwukondygnacyjny, murowany kryty dachówką o pow. użytkowej 255,44 m2 oraz garaż murowany kryty dachówką o pow. użytkowej 75 m2. Przeprowadzone oględziny potwierdziły istnienie zamiast garażu budynku o powierzchni zabudowy ponad 123 m2. Opisane okoliczności potwierdzają zmianę powierzchni zabudowy obiektu, która nastąpiła po roku 1994 r. Zatem prawidłowo zastosowano przepisy obecnie obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Skarżąca Spółdzielnia jako właściciel nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt zrealizowany w wyniku samowoli budowlanej, zobowiązana jest do ponoszenia skutków prawnych i faktycznych wynikających z faktu samowoli budowlanej. Organ zastosował aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego, gdyż zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1 i 2 P.b. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Prawidłowe było zastosowanie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Zatem wydanie zaskarżonego postanowienia miało na celu umożliwienie właścicielowi zalegalizowanie robót budowlanych. Kwestia zasadności opłaty legalizacyjnej będzie ewentualnie rozstrzygnięta odrębnym postanowieniem i jako orzeczenie przyszłe nie podlegała obecnie kontroli sądowej. Postanowienie zostało podjęte na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz w oparciu o prawidłową interpretację przepisów prawa materialnego, a zatem brak jest podstaw do podważania jego treści. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca Spółdzielnia, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu pełnego i dostatecznie wnikliwego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem racji podniesionych przez skarżącą skutkujące tym, że okoliczności, twierdzenia i argumenty dotyczące charakteru obiektu budowlanego, momentu dokonania rozbudowy i nadbudowy, a także kwestia wpływu okoliczności ujawnionych podczas kontroli PINB w M. w dniu 30 października 2019 r. na rodzaj kategorii obiektu jako istotnych dla przeprowadzonej oceny prawnej, zostały rozważone przez Sąd w sposób pobieżny i zbyt mało wnikliwy co zaś skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że dokonane przez organa administracji ustalenia odpowiadają prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Wynika z nich, że do rozbudowy i nadbudowy pierwotnej bryły garażu doszło po nabyciu nieruchomości przez skarżącą Spółdzielnię, a miarodajny w tym względzie dowód stanowi treść aktu notarialnego z 14 listopada 2012 r., z którego wprost wynika, że przedmiotowy budynek posiadał powierzchnię użytkową 75 m2, zaś w dniu kontroli, tj. w dniu 30 października 2019 r. posiadał wymiary 12 m x 10,30 m co stanowi 123 m2 powierzchni zabudowy, co też świadczy o powiększeniu powierzchni użytkowej tego obiektu budowlanego. W trakcie trwającego postępowania administracyjnej, ale także najpóźniej na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie, skarżąca Spółdzielnia nie wykazała aby doszło do skutecznego zakwestionowania legalności ww. aktu notarialnego we właściwym trybie postępowania. Nie wykazano aby nawet do takiej próby doszło. Poza tym w świetle zastosowania przez organy nadzoru budowlanego trybu legalizacyjnego z art. 48 w zw. z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego 1994 r. ma znaczenie, czy do samowoli budowlanej doszło po 1994 r. Z akt ani twierdzeń strony nie wynika aby rozbudowa została dokonana przed tą datą. Nie ma więc w tym zakresie przesądzającego znaczenia czy do nadbudowy i rozbudowy obiektu budowanego doszło przed nabyciem nieruchomości przez Spółdzielnię w 2012 r. W omawianym zakresie ma też rację Sąd I instancji, że skarżąca Spółdzielnia jako właściciel nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt (zrealizowany w wyniku samowoli budowlanej), zobowiązana jest do ponoszenia skutków prawnych i faktycznych wynikających z faktu samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 52 P.b. jednym z podmiotów ponoszących skutki samowoli budowanej jest właściciel, a poza tym najpóźniej w skardze kasacyjnej nie przedstawiono skutecznej argumentacji, która dawałaby podstawę do stwierdzenia, że organy nadzoru budowlanego wadliwie skierowały obowiązki w postępowaniu legalizacyjnym do skarżącej Spółdzielni jako właściciela nieruchomości. W tym też miejscu wskazania wymaga, że dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia nie miała znaczenia nowelizacja Prawa budowlanego dokonana ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) wprowadzająca tzw. "uproszczone postępowanie legalizacyjne", ponieważ nowelizacja ta weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., a więc już po wydaniu przez WINB zaskarżonego postanowienia. Brak jest zaś przepisu prawa, który na aktualnym etapie postępowania umożliwiałby zastosowania przepisów ww. ustawy nowelizującej. Ponadto w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie ustaleń organów nadzoru budowlanego, że przedmiotowy budynek pełni aktualnie funkcję usługową. Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału zdjęciowego nie wynika aby budynek ten pełnił funkcję garażową, czy też aby były w nim przechowywane rzeczy. Z materiału zdjęciowego wynika, że jest to sala zabaw dla dzieci, tzw. "małpi gaj", a zatem na podstawie gołosłownych twierdzeń skarżącej Spółdzielni w zestawieniu z dokonanymi przez organy nadzoru budowlanego ustaleniami i uzyskanym materiałem dowodowym, brak jest podstaw do twierdzenia, że organy nadzoru budowlanego, a także Sąd I instancji – wadliwie oceniły znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółdzielni materiał dowodowy nie dawał podstaw do dokonania odmiennej oceny niż ta, która została wyrażona w zaskarżonym wyroku, w którym Sąd zaaprobował ustalenia organów nadzoru budowlanego jako prawidłowe. W konsekwencji powyższego na aktualnym etapie postępowania organ nadzoru budowlanego niewadliwie zakwalifikował przedmiotowy obiekt budowlany do kategorii XVII obiektów budowlanych, zawierając w postanowieniu legalizacyjnej informację o opłacie legalizacyjnej. W tym miejscu wskazania wymaga, że zawarta w postanowieniu legalizacyjnym informacja dotycząca opłaty legalizacyjnej nie przesądza o dalszym wyniku postępowania legalizacyjnego, ponieważ nie można wykluczyć, że wolą właściciela obiektu będzie jego legalizacja, ale o innej dopuszczonej planem miejscowym funkcji zabudowy. Mając powyższe na względzie w odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Wynika z tego, że zasadniczo przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie, a to obligowało do oddalenia skargi kasacyjnej. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.