I OSK 1420/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 29/20 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Z. F. na bezczynność Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Sz 29/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Z.F. na bezczynność Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że pismem z dnia [.]. marca 2020 r. Z. F. (dalej skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz w sprawie wniosku o udostępnienie dokumentów znajdujących się w aktach jawnej sprawy sądowej II SAB/Sz 102/19. Wniósł o: orzeczenie, że zobowiązany organ pozostaje bezczynny w sprawie wniosku skarżącego o udostępnienie wskazanych informacji publicznych; zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie żądanych informacji publicznych lub wydanie wymaganej prawem decyzji; orzeczenie, że zobowiązany organ pozostaje w bezczynności w sprawie udostępnienia stronie informacji z akt jawnego postępowania; zwrot kosztów postępowania przed WSA w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że w dniu [..] lutego 2020 r. zwrócił się do WSA w Szczecinie o udostępnienie informacji publicznych, jakie znajdują się w posiadaniu tego Sądu, tj. o przesłanie na skrzynkę epuap treści trzech dokumentów: 1. Przeglądu akt [..], przeglądu akt [..] oraz kopii pisma Pierwszego Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w S. do Prokuratury Rejonowej S. z dnia [..] października 2018 r. w sprawie [..]. W odpowiedzi na wniosek WSA w Szczecinie pismem z dnia 19 lutego 2020 r. poinformował go, że: "w tej sprawie wielokrotnie wypowiadał się już tutejszy Sąd, który prawomocnym wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 10/12 merytorycznie rozstrzygnął, że w/w żądanie skarżącego nie mogło zostać załatwione w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kolejne skargi dotyczące w istocie tego samego wniosku zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucone (w sprawach o sygn. akt II SAB/Sz 69/18, II SAB/Sz 22/19, II SAB/Sz 102/19)". Zdaniem skarżącego, "to twierdzenie Sądu jest oczywiście fałszywe". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości wniesienia skargi na bezczynność wojewódzkiego sądu administracyjnego. Niedopuszczalne jest aby stronie postępowania sądowoadministracyjnego przysługiwało jednocześnie prawo do wglądu w akta jako strona tego postępowania oraz prawo do uzyskania informacji publicznej z nadesłanych sądowi akt administracyjnych. Powyższe wynika z treści art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zgodnie z którym: "Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi...". Przytoczony przepis jednoznacznie stanowi, że prawo strony wglądu w akta sprawy wyprzedza prawo do uzyskania informacji publicznej z akt tej sprawy. Skarżący, wbrew temu na co wskazuje w treści skargi, skorzystał z prawa wglądu w akta sprawy II SAB/Sz 102/19. Jak wynika bowiem z ewidencji prowadzonej przez Wydział Informacji Sądowej Sądu, skarżący w dniach 18 listopada i 10 grudnia 2019 r., 7 i 10 lutego 2020 r. zapoznawał się z aktami sądowymi oraz aktami administracyjnymi organu. W tym miejscu podkreślić należy, że przedmiotem sprawy II SAB/Sz 102/19 jest informacja publiczna i skarżącemu udostępnione zostały te dokumenty, które stanowiły informację publiczną, natomiast nie okazano dokumentów, które takiej informacji nie stanowiły. Właśnie tą okoliczność Sędzia sprawozdawca wyjaśnił skarżącemu w piśmie z dnia 19 lutego 2020 r. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: 1. Art. 141 § 4, art. 12a § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 2 ust. 2 u.d.i.p. – przez niezasadne przyjęcie, że skarżący domaga się wglądu do akt sprawy, podczas gdy domaga się on dostępu do informacji publicznej – treści dokumentów znajdujących się w dyspozycji organu (tj., jak wynika ze skargi kasacyjnej Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie), 2. Art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ust. 1 u.s.i.p. – przez błędne przyjęcie, że organ nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a w rezultacie że WSA w Szczecinie nie jest uprawniony do kontrolowania jego działalności. Wniesiono o uchylenie postanowienia w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie bezczynności organu, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący domagał się również przeprowadzenia w tej sprawie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnosząc się do wniosku o rozpoznanie na rozprawie skargi kasacyjnej od zaskarżonego postanowienia odrzucającego skargę, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 p.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Warunkiem koniecznym do prawidłowego rozpoznania przez Sąd I instancji skargi na bezczynność wniesionej w niniejszej sprawie była odpowiednia ocena żądań skarżącego zawartych we wniosku z dnia 10 lutego 2020 r., zatytułowanego "Wniosek o udostępnienie informacji publicznej". Wniosek ten nie jest z całą pewnością sporządzony czytelnie i nie określa w sposób niebudzący wątpliwości woli skarżącego. W piśmie tym skarżący domaga się "przeglądu akt" o numerach wskazanych w treści pisma oraz kopii pisma Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w S. z [..] października 2018 r., przy czym swoje żądanie formułuje na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz jako strona postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie II SAB/Sz 102/19. O ile jednak mogły istnieć wątpliwości co do woli skarżącego na etapie wpłynięcia do WSA w Szczecinie wniosku z dnia [..] lutego 2020 r., o tyle wątpliwości te rozwiewa treść skargi z [..] marca 2020 r., która, co warto podkreślić jest po pierwsze, adresowana do Prezesa WSA w Szczecinie, po drugie dotyczy sprawy II SAB/Sz 102/19 i informacji publicznej oraz po trzecie jest zatytułowana "skarga na bezczynność w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz w sprawie wniosku o udostępnienie stronie dokumentów znajdujących się w aktach jawnej sprawy sądowej II SAB/Sz 102/19". Dla jasności wskazać należy także, iż przedmiotem postępowania w sprawie sygn. II SAB/Sz 102/19 była skarga na bezczynność Komendanta Policji w S. złożona przez Z. F. Mając na uwadze to, należało przyjąć, iż wniosek z [..] lutego 2020 r. w swej istocie zawiera dwa odmienne żądania oparte o różne podstawy prawne i adresowane do dwóch różnych podmiotów. Pierwszym jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej adresowany do Prezesa WSA w Szczecinie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a drugim jest żądanie strony postępowania prowadzonego pod sygn. akt II SAB/Sz 102/19 kierowane do sądu orzekającego o udostępnienia dokumentów znajdujących się w tych aktach w oparciu o przepisy p.p.s.a. Pierwszy z wniosków winien był zostać przedłożony Prezesowi WSA w Szczecinie, który jest podmiotem o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., celem jego merytorycznego rozpoznania w oparciu o przepisy u.d.i.p. Służy on realizacji prawa jednostki do uzyskania informacji publicznej. Drugi zaś powinien zostać przedłożony do akt sprawy II SAB/Sz 102/19 celem załatwienia go przez sąd orzekający w tej sprawie na podstawie przepisów p.p.s.a. Służy on realizacji zasady jawności wewnętrznej postępowania sądowego. Z tych względów nie znajduje zastosowania w sprawie art. 2 ust. 2 u.d.i.p., gdyż jawność akt sprawy względem stron nie jest realizacją zasady dostępu do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie w rzeczywistości nie doszło do załatwienia żadnego z obu wniosków o właściwe podstawy prawne przez właściwe organy, a odpowiedź z [..] lutego 2020 r. nie stanowiła załatwienia żadnego z nich, gdyż źle została odczytana wola skarżącego. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ w powyższych terminach, ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest bezsprzecznie organem administracji publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), jeśli – co oczywiste - wniosek dotyczy informacji publicznej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania skarżący ubiega się o dostęp do treści trzech dokumentów: 1. Przeglądu akt [..], przeglądu akt [..] oraz kopii pisma Pierwszego Zastępcy Komendanta Miejskiego Policji w S. do Prokuratury Rejonowej S. z dnia [..] października 2018 r. w sprawie [..], które są częścią akt sprawy sądowoadministracyjnej. Wniosek skarżącego został sformułowany inaczej niż w poprzednich sprawach. Wobec wniesienia skargi na bezczynność obowiązkiem Sądu I instancji było ustalenie czy wniosek dotyczy informacji publicznej. Wymagało to także oceny, czy pod względem przedmiotowym jest tożsamy z wnioskiem skierowanym uprzednio w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1813/12, gdyż w sprawie tej przesądzono, iż określone informacje nie mają charakteru informacji publicznych. W związku z tym uznać należało, iż skarga na bezczynność Prezesa WSA w zakresie udostępnienia informacji publicznej podlega potencjalnie kognicji sądów administracyjnych z mocy przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a skoro tak, to bez wątpienia nie została ona merytorycznie rozpatrzona przez Sąd I instancji zgodnie z przepisami art. 149 § 1-2 p.p.s.a. i tym samym doszło do naruszenia przepisu z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., których naruszenie podniesiono w skardze kasacyjnej. Na marginesie dodać także należy, że zarówno żądanie udostępnienia informacji publicznej, jak i żądanie udostępnienia akt postępowania sprawy sądowoadministracyjnej, które powinno zostać załatwione przez sąd orzekający zgodnie z przepisem art. 12a § 12 p.p.s.a., powinno uwzględniać treść prawomocnych wyroków sądów (głównie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1813/12) stosownie do przepisu art. 170 p.p.s.a. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie bezzasadnie odrzucił skargę na bezczynność organu i w związku z tym zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania stwierdzić należy, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie, gdyż powołane przepisy odnoszą się tylko do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku. Niemniej nie oznacza to, że koszty związane z wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym orzeczeniu, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).