I OSK 414/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku A. Sp. z o.o. w [...] o wstrzymanie wykonania postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 874/19 odrzucające skargę A. Sp. Z o.o. w [...] na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. A. sp. z o.o. w [...], dalej jako "Spółka" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, dalej również jako "WSA", skargę na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych Postanowieniem z 28 października 2019 r., uznając że przedmiotowa skarga nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, WSA odrzucił skargę Spółki. Od w/w postanowienia skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną, w której zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania "zaskarżonego postanowienia i żądań PIP dot. przedłożenia dokumentów z powodu prawdopodobieństwa wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania nieodwracalnych skutków". W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, że wykonanie zaskarżonego postanowienia wiązać się będzie dla niej z wyrządzeniem znacznej szkody oraz spowodowaniem nieodwracalnych skutków związanych z koniecznością przygotowania i przedłożenia PIP obszernej dokumentacji pracowniczej "w tym w tej części, która już raz została przedłożona na potrzeby poprzedniej kontroli Państwowej Inspekcji Pracy, co bezpośrednio wiąże się z treścią skargi". Spółka podniosła, że w okresie wskazanym w żądaniu PIP zatrudniała ok. 500 osób, a tak duża liczba pracowników rzutuje na nakład pracy związany z koniecznością przygotowania żądanych materiałów. W jej ocenie wykonanie zaskarżonego postanowienia skutkować będzie koniecznością zatrudnienia dodatkowych pracowników. Ponadto brak wstrzymania zaskarżonego postanowienia spowoduje kontynuację kontroli PIP, który "kieruje do Skarżącej kolejne żądania". Spółka wskazała również na brak możliwości uzyskania przez nią skutecznej ochrony sądowej "skoro Skarżąca będzie musiała wykonać żądanie PIP przed uzyskaniem wyroku w niniejszej sprawie". Skarżąca wskazała na swoją trudną sytuację materialną. Podniosła, że prowadzi działalność gospodarczą jako agencja pracy świadcząc usługi leasingu pracowniczego. W marcu 2018 r. rozpoczęła współpracę z podmiotem B. S.A. w zakresie skierowania do pracy pracowników na produkcję mięsną. Podkreśliła przy tym problemy z terminowymi płatnościami ww. podmiotu, co przyczyniło się do powstania zaległości w spłatach zobowiązań. Zaznaczyła, że "mimo ustaleń między Zarządami Skarżącej i B. S.A dotyczących spłaty zobowiązań wobec Skarżącej do spłaty w całości nie doszło". Zaakcentowała również, że w dniu 1 lipca 2019 r. złożyła wniosek do urzędu skarbowego w [...] wskutek którego decyzją z dnia [...].07.19 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w [...] orzekł o rozłożeniu zapłaty zaległości podatkowej na raty. Reasumując Spółka wskazała na złą sytuacją finansową, zajęcie rachunków bankowych przez Urząd Skarbowy i utratę głównego kontrahenta, przez co nie jest ona w stanie prowadzić działalności gospodarczej, nie mając odpowiednich środków nawet na utrzymanie odpowiedniej liczby pracowników. W jej ocenie postępowanie kontrolne prowadzone przez PIP, powielające przedmiot już raz przeprowadzonej kontroli "spowoduje nadmierne straty, utrudni terminową spłatę należności podatkowych, a także zagrozi dalszemu istnieniu spółki". W dniu 6 grudnia 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o przyspieszenie rozpoznania zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o wstrzymanie "uwagi na zawiadomienie przez PIP Policji i wszczęcie przez Policję postępowania w sprawie z art. 225 § 2 kodeksu karnego". W ocenie skarżącej kasacyjnie, w ten sposób "PIP próbuje wywrzeć wpływ na Skarżącą w celu doprowadzenia do kontroli, mimo iż legalność prowadzonych działań kontrolnych jest przedmiotem postępowania sądowo administracyjnego". Zdaniem Spółki sama możliwość wystąpienia negatywnych skutków wykonania decyzji jest wystarczającą przesłanką umożliwiającą wstrzymanie decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 powołanego przepisu, jednak wyłącznie wtedy, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji dotyczy wyjątku od zasady wykonalności ostatecznych decyzji administracyjnych. Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi więc wskazać konkretne zagrożenia płynące z wykonania decyzji lub postanowienia. Sąd musi dysponować wiarygodnie wykazanymi faktami, które pozwolą mu na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy jeszcze raz podkreślić – jest wyjątkiem od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a. Użyte przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności zaprezentować wnioskodawca. Samo powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku. Podkreślić także należy, że rozstrzygając wniosek o wstrzymanie, Sąd nie bada legalności zaskarżonego aktu, bowiem prowadziłoby to do tzw. przedsądu. Bada jedynie, czy wykonanie zaskarżonego aktu może prowadzić w okolicznościach danej sprawy, wskazanych przede wszystkim przez skarżącego we wniosku, do zagrożenia w postaci znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Dlatego też – jak przyjęto w judykaturze – wniosek taki powinien zawierać odrębne uzasadnienie. Podkreślić także należy, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Każdy bowiem akt prawny wywołuje określone skutki prawne, nie wszystkie jednak podlegają ochronie tymczasowej. W niniejszej sprawie, skarżąca Spółka w złożonym w skardze kasacyjnej wniosku, domaga się wstrzymania wykonania postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z [...] lipca 2019 r., w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych. Jednakże zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie nie mógł zostać uwzględniony. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie zawartego w skardze kasacyjnej ma fakt, że skarga na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w [...] z [...] lipca 2019 r., w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych została przez sąd pierwszej instancji odrzucona. WSA w Gliwicach uznał bowiem, że skarga wniesiona na ww. postanowienie nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, wobec czego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznając więc przedmiotowy wniosek o wstrzymanie w istocie doszłoby do przedsądu, gdyż prowadziłoby to do założenia, że skoro sąd ów wniosek rozpoznał, to przedmiotowa sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może być orzeczone tylko wobec aktów lub czynności wymienionych w art. 61 § 2 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z 28 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2054/19, postanowienie WSA w Olsztynie, sygn. I SA/Ol 544/19) Złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności odnosi bowiem skutek prawny w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym jedynie wówczas, gdy to postępowanie zostało skutecznie wszczęte. Przed merytorycznym rozpoznaniem przez sąd administracyjny wniosku w tym przedmiocie niezbędne jest zatem dokonanie oceny warunków dopuszczalności skargi, gdyż zaistnienie przesłanki uzasadniającej odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a. uniemożliwia udzielenie ochrony tymczasowej. Stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje bowiem również niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie udzielenia środka ochrony tymczasowej (zob. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. II OZ 1432/16, postanowienie NSA z 24 listopada 2017 r., sygn. I OZ 1639/17). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że "stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie udzielenia środka ochrony tymczasowej, zaś zakończenie postępowania ze skargi czyni postępowanie z wniosku bezprzedmiotowym, wnioskodawcą bowiem może być jedynie skarżący" (Dauter Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX). W oparciu o powyższe, wniosek Spółki należy uznać za bezprzedmiotowy, przy czym z uwagi na fakt, że skoro postępowanie o ochronę tymczasową jest postępowaniem incydentalnym, jak również, że wskazane w przepisach p.p.s.a. podstawy umorzenia postępowania nie odnoszą się do art. 61 p.p.s.a., należało odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Odrębną kwestią którą należy zaakcentować jest to, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W orzecznictwie przyjmuje się, że problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na postawie, których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005 r., s. 296). Reasumując zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego merytoryczne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia byłoby przedwczesne i stanowiłoby naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.