VII SA/Wa 278/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi B. C. i Z. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązków w postepowaniu legalizacyjnym oddala skargę I. Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. - dalej jako P.b.) nałożył na Z. i B. C. (dalej jako Skarżący) obowiązek przedłożenia w terminie trzech miesięcy od daty, kiedy postanowienie stanie się ostateczne, następujących dokumentów: 1. zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności posadowienia kontenera oraz budowy woliery z kurnikiem na nieruchomości położonej przy ul. R., działki nr ewid. [...] oraz [...] w dzielnicy R. [...], z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania terenu, 2. cztery egzemplarze projektu budowlanego ww. budynków, zawierającego opinię techniczną w zakresie zgodności wykonania robót z przepisami techniczno-budowlanymi, 3. projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnej odbitce z mapy zasadniczej wykonanej do celów projektowych, 4. oświadczenia (pod rygorem odpowiedzialności karnej) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ określił również wymagania co do osób sporządzających żdane dokumenty. II. Po rozparzeniu zażalenia Skarżących, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. [...] WINB w pierwszej kolejności przywoła ustalenia organu I instancji wskazujące na to, że na działkach [...] i [...] zlokalizowane są: 1. kontener o wymiarach zewnętrznych 2,40 x 6,30m i wysokości 2,75m wykonany z płyty obornickiej, nie związany na stałe z gruntem, ustawiony w odległości ok. 2,90m od ogrodzenia z posesją ul. R.. Kontener zgodnie z oświadczeniem właściciela ustawiony został w 2014 roku i przewidziany jest do wywiezienia po wybudowaniu domu jednorodzinnego; 2. altana rekreacyjna o wymiarach po przekątnej między belkami 5,40m (ośmiokąt), średnica dachu 8,0m, powierzchnia zabudowy 23m2, altana drewniana, zamocowana za pomocą rur stalowych (8 szt.) zagłębionych w ziemi, na które nałożone są bale drewniane. Odległość od ogrodzenia z posesją ul. R. wynosi 6,3m; 3. woliera z kurnikiem o wymiarach 2,0m x 5,5m. Kurnik ustawiony w taki sam sposób jak altana; 4. powstająca wiata. Aktualnie teren o wymiarach 2,5m x 7,5m obłożono płytami chodnikowymi 0,5 x 0,5m oraz wykonano 10 kotw zamocowanych do wylanych słupów fundamentowych 0,4 x 0,4 i wys. 0,5m; 5. huśtawka z dachem wspartym na dwóch słupach murowanych, zbrojonych z fundamentem w gruncie. Wymiary słupów 45 x 45cm. Wysokość do spodu dachu 2,7m. Wymiary dachu w rzucie poziomym 2,3m x 4,5m. [...] WINB wskazał również, że zawiadomieniem z dnia [...] września 2019 r. poinformowano strony o wszczęciu na wniosek postępowania administracyjnego w sprawie legalności zabudowy przy ul. R. działka nr [...] w Dzielnicy R. [...]. Mając to na uwadze organ odwoławczy wskazał, że jego wątpliwości budzi forma wszczęcia postępowania przez PINB. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej jako k.p.a.) "postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Z akt wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie legalności zabudowy przy ul. R. na dz. ewid. nr [...] w W. wszczęte zostało na wniosek strony. Analizując zebrany materiał dowodowy [...] WINB zauważył, że pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Urząd [...] Wydział Ochrony Środowiska zwrócił się do organu powiatowego z prośbą o dokonanie kontroli obiektów (altana, woliera dla drobiu, fundamenty pod nowe obiekty) znajdujących się na działkach ewid. nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. R. w W.. W piśmie tym wskazano, iż wystąpienie to jest wynikiem interwencji właścicieli działek sąsiednich. Nie przekazano jednak przy ww. piśmie żadnego wystąpienia właścicieli tych nieruchomości. Wątpliwości budzi wszczęcie postępowania administracyjnego na podstawie ww. pisma. Z pisma tego nie wynika kto jest formalnym wnioskodawcą w badanej sprawie. Nie wiadomo o jakich właścicielach działek sąsiednich jest mowa, a także jaki charakter miały zgłaszane we wskazywanym zakresie interwencje (ustne czy pisemne). Za podmiot inicjujący postępowanie nie mógł zostać uznany Urząd [...] Wydział Ochrony Środowiska, albowiem podmiot ten (pomimo, iż wnosił o przeprowadzenie kontroli) działał na podstawie informacji przekazanych przez właścicieli działek sąsiednich. [...] WINB podkreślił, że tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu do załatwienia sprawy. Pomimo rozstrzygnięcia sprawy w sposób formalny organ odniósł się również do kwestii merytorycznych. Zdaniem [...] WINB w sprawie doszło do samowolnej budowy oraz posadowienia woliery z kurnikiem oraz kontenera. Wskazał, że katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 P.b. zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 P.b. zawiera wyliczenie enumeratywne, co oznacza, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne. Realizując wolierę inwestorzy winni byli uzyskać pozwolenie na budowę, bowiem tego typu aktywność nie została objęta wyłączeniem z art. 29-31 P.b.). Również kontener, który zgodnie z oświadczeniem właściciela ustawiony został w 2014 roku i przewidziany jest do wywiezienia po wybudowaniu domu jednorodzinnego, wymagał interwencji organów budowlanych. Powołując się na wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 104/04 wskazano, że obiekty kontenerowe są obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) i pkt 3 a ich budowa nie wymaga pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy są przeznaczone do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i w celu ich wykonania (art. 29 ust. 1 pkt 24). Budowa ww. kontenera (ustawienie go na działce) wymaga uzyskania stosownej zgody organu wydanej w formie pozwolenia na budowę lub akceptacji zgłoszenia, w zależności od charakterystyki obiektu (stały, czy tymczasowy). Powyższe wynika z art. 28, a także art. 29 ust. 1 pkt 12 (w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. [...] WINB uznał kontener za obiekt tymczasowy w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. wymagający wydania pozwolenia na budowę. Przepis art. 3 pkt 5 P.b. kwalifikuje obiekt budowlany jako tymczasowy w sytuacji, gdy jest on przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, dla którego zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Dotyczy to jednak wyłącznie obiektów, dla których w zgłoszeniu określono termin rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, ale nie dłuższy niż 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. O tymczasowości obiektu decyduje zatem okres jego posadowienia na gruncie. Obiekt, który istnieje dłużej niż 180 dni będzie obiektem tymczasowym wymagającym dla swej legalności pozwolenia na budowę. Z akt sprawy wynika, że sporny obiekt jest usytuowany w tym samym miejscu przez czas dłuższy niż 180 dni. [...] WINB podzielił ocenę PINB, że w tym wypadku ma do czynienia z obiektem, który przeznaczony jest do czasowego użytkowania w związku z realizacją robót budowlanych i w celu ich wykonania. Z akt sprawy nie wynika, aby na ww. nieruchomości realizowana była wskazywana przez Z. C. budowa domu jednorodzinnego. Inwestorzy nie wykazali takiej okoliczności zarówno w takcie przeprowadzonych czynności a także w toku dalszego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał także, że PINB wydał jedno postanowienie w stosunku do dwóch obiektów budowlanych tj. kontenera i woliery z kurnikiem, naruszając tym samym art. 62 k.p.a. Owo jedno orzeczenie rozstrzygające o sytuacji prawnej kontenera i woliery z kurnikiem narusza przepisy postępowania, gdyż PINB mając na względzie, że w niniejszej sprawie istnieją dwa przedmioty postępowania, powinien zając odrębne stanowiska co do każdego z nich. Sprawy te (obiekty) nie są tożsame, nie dotyczą bowiem tego samego przedmiotu postępowania. Reasumując, [...] WINB uznał że PINB winien podjąć działania mające na celu wyjaśnienie okoliczności na jakie powołano się w piśmie Urzędu [...] Wydział Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2019 r. i czy okoliczności te (po ich wyjaśnieniu) mogą stanowić formalny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w ww. sprawie. W przypadku przyjęcia braku istnienia takiego wniosku organ powiatowy winien rozważyć wszczęcie postępowania z urzędu i dalsze jego prowadzenie. III. Skargę na powyższą decyzję złożyli B. i Z. C. zaskarżając postanowienie [...] WINB w całości i wnosząc o jego uchylenie. Skarżący wnieśli również o przedstawienie przez Sąd właściwej wykładni prawa budowlanego w zakresie klasyfikacji obiektów tymczasowych i malej architektury umożliwiającego w przyszłości formułowanie przez ten podmiot postanowień i uzasadnień do tych postanowień zgodnych z prawem. W ocenie Skarżących zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego co narusza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ich sprzeciw budzi w szczególności prezentowane przez organ rozumienie art. 28-31 P.b. co do obowiązków uzyskania pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych oraz sytuacje, w których brak jest w ogóle konieczności dokonywania jakiejkolwiek notyfikacji organom. Sporną kwestią w sprawie jest rozumienie art. 29 ust. 1 pkt 22 P.b. oraz to że definicja obiektów małej architektury nie zawiera wyliczenia "enumeratywnego". Organ błędnie interpretuje art. 3 pkt 4 P.b. W ocenie Skarżących podstawowym kryterium zaliczającym dany obiekt do małej architektury jest jego funkcja i wielkość. Obiekt powinien więc mieć wymiary zbliżone do obiektów wymienionych przykładowo w definicji, a jego funkcja użytkowa powinna być taka jak podana w przepisie. Tak więc obiektem małej architektury będą wszelkie niewielkie obiekty będące obiektami kultu religijnego, architektury ogrodowej, służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku lub inne o podobnej funkcji. Użycie przez ustawodawcę w art. 3 pkt 4 P.b. sformułowania "w szczególności" oznacza, że w definicji nie wyliczono wszystkich obiektów małej architektury, jedynie wskazano kilka przykładów. Dlatego do tej grupy można zaliczyć obiekty podobne ze względu na rozmiar i pełnioną rolę, a w ogrodach np. ogrody skalne, pergole, murki, murowane grille, huśtawki, niewielkie ozdobne budowle drewniane. Wszystkie można ustawić na prywatnym terenie bez konieczności zgłoszenia zamiaru ich budowy do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W odniesieniu do ustawionego na działce kontenera wskazano, że ustawodawca w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. (tymczasowe obiekty budowlane) oraz w pkt 24 (obiekty przeznaczone do czasowego użytkowania) objął przepisem wyłącznie obiekty tymczasowe tj. przeznaczone do przeniesienia/rozebrania po zakończeniu prac. Organ wadliwie przyjął, że dla obiektu objętego art. 29 ust. 1 pkt 24 P.b. wymagana jest akceptacja zgłoszenia. W art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. nie objęto wymaganiem zgłoszenia obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 24 P.b. Rozważania urzędnika dotyczące okresu 1809 dni dotyczą zatem obiektów objętych art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. na które jest wymagane zgłoszenie. Dotyczy to m.in. kontenerów wykorzystywanych w trakcie budowy obiektów, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, które mogą być wykorzystywane również jako np. nocleg dla pracowników, czy "biuro" kierownika budowy. Art. 29 ust. 1 pkt 24 P.b. dotyczy "obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych". Ten przepis ma zastosowanie w odniesieniu do Skarżący gdyż prowadzą oni "małe" prace budowlane (kontener jest użytkowany tymczasowo do prac związanych z zagospodarowaniem działki w związku z bardzo długim oczekiwaniem na warunki zabudowy), tj. prowadzone są prace budowlane obiektów nie wymagających pozwolenia na budowę ani akceptacji zgłoszenia zamiaru budowy. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wniesiona skarga jest niezasadna. Należy przede wszystkim zwrócić uwagę i podkreślić charakter oraz motywy wydanego przez [...] WINB rozstrzygnięcia. Otóż organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenił przedstawioną mu sprawę wyłącznie formalnie (kasacyjnie) tj. uchylił w całości rozstrzygnięcie PINB przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Nastąpiło to przy tym z uwagi na brak wyjaśnienia przez PINB na jakiej podstawie faktycznej oraz z czyjej inicjatywy działał wszczynając postępowanie w sprawie i wydając kontestowane przez Skarżących postanowienie. Inaczej mówiąc, sens kasacyjnego rozstrzygnięcia [...] WINB polega na tym, że w wyniku analizy zaskarżonego aktu oraz akt administracyjnych sprawy nie było jasne, na czyj konkretnie wniosek wszczęto i prowadzono postępowanie. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jest to istotny przepis procesowy regulujący sposób inicjowania ogólnego postępowania administracyjnego. O ile więc nie budzi większych wątpliwości istota postępowania wszczętego z urzędu od tego wszczynanego na wniosek, to jednak w praktyce może nastręczać organom pewną trudność sprecyzowanie powodów wszczęcia postępowania na wniosek. Niezwykle istotne z punktu widzenia prawidłowości inicjowania postępowania jest bowiem określenie kiedy, na jakiej podstawie oraz z czyjej inicjatywy organ rozpoczyna działania (z urzędu lub na wniosek). Kontynuując Sąd zauważa, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, przy czym tego rodzaju wszczęcie wymaga swoistego "usankcjonowania" tego faktu zawiadomieniem wszystkich zainteresowanych stron celem umożliwienia im w ten sposób wzięcia udziału w sprawie. Z kolei wszczęcie postępowania na wniosek strony następuje - zgodnie z art. 61 § 3 i § 3a - z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej lub z dniem wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej, jeżeli wszczęcie postępowania następuje na wniosek złożony w formie elektronicznej. Jak wskazano wyżej, niezwykle istotne jest wyraźne określenie przez organ prowadzący postępowanie, czy jest ono wszczynane z urzędu czy też na wniosek oraz z jaką datą następuje jego wszczęcie. Po pierwsze dlatego, że jak wskazuje A. Wróbel (zob. komentarz do art. 61 k.p.a. w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020), jest to doniosłe nie tylko z uwagi na rozpoczęcie biegu terminów procesowych na załatwienie sprawy, ale również ze względu na konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom już od dnia wszczęcia postępowania. Po drugie, wszczęcie postępowania na wniosek winno zawierać precyzyjne określenie z czyjej inicjatywy jest ono wszczynane, tak aby na każdym etapie postępowania możliwa była weryfikacja przymiotu strony tej konkretnej osoby, w szczególności przysługującego jej w myśl art. 28 k.p.a. lub innego przepisu interesu prawnego tak do zainicjowania postępowania jak i brania w nim udziału celem ochrony swoich praw. W ocenie Sądu [...] WINB słusznie zwrócił uwagę, że ani przeprowadzone przez PINB postępowanie ani też wydane przez ten organ postanowienie nie dają jasnej i racjonalnej odpowiedzi na pytanie w jakim trybie zostało wszczęte i jest dalej prowadzone postępowanie względem państwa C.. Z treści postanowienia organu I Instancji można co prawda wnioskować, że prowadzone jest ono raczej na wniosek a nie z urzędu, nie jest jednak możliwe zweryfikowanie na czyj wniosek owo postępowanie zostało ostatecznie wszczęte, a przez to nie jest również możliwa nawet wstępna ocena czy osobie tej przysługuje przymiot strony (czy posiada ona interes prawny do kwestionowania zabudowy zlokalizowanej na działkach należących do małżonków C.). Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie zwracając uwagę organu I instancji na potrzebę precyzyjnego określenia na czyj wniosek prowadzi postępowanie (o ile jest ono prowadzone właśnie na czyjś wniosek czy raczej z urzędu). [...] WINB słusznie więc wskazał, że PINB w ogóle nie wyjaśnił tej kwestii. Utrzymanie w mocy takiego rozstrzygnięcia, nie dającego precyzyjnej odpowiedzi na pytanie na czyj konkretnie wniosek prowadzone jest postępowanie i czy ewentualnie osoba ta legitymuje się wymaganym interesem prawnym, jest istotnym uchybieniem, nakazującym uchylenie zaskarżonego postanowienia. Utrzymanie w mocy tego rodzaju orzeczenia mogłoby w skrajnym przypadku (w zależności od okoliczności konkretnej sprawy), doprowadzić nawet do unieważnienia obu rozstrzygnięć organów, jako w sposób oczywisty i rażący naruszających prawo (prowadzenie bowiem postępowania na wniosek osoby nie mającej przymiotu strony czy też bez stosownego wniosku może być traktowane jako wada rażącego naruszenia prawa). W tym zatem zakresie słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, a złożona skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw (koncentruje się wyłącznie na kwestiach merytorycznej prawidłowości oceny zabudowy działek wolierą z kurnikiem i kontenerem). [...] WINB zasadnie wskazał, że wada jaką jest brak wyjaśnienia w jakim trybie prowadzone jest postępowanie (na wniosek czy z urzędu), uzasadnia cofnięcie całej sprawy do ponownego rozpatrzenia, celem wyjaśnienia tej kwestii. Nie mogła ona przy tym zostać rozstrzygnięta przez organ odwoławczy, bowiem wypowiadałby on się na ten temat po raz pierwszy w całym postępowaniu (jest natomiast organem odwoławczym). VI. Sformułowane przez Stronę zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. odwołują się do wadliwej oceny przez organy kwestii legalności wspomnianych na wstępie obiektów. W realiach niniejszej sprawy, zwłaszcza zaś z uwagi na formalnoprawny charakter rozstrzygnięcia [...] WINB odnoszenie się do merytorycznej zasadności bądź bezzasadności postanowienia PINB nie było w ogóle możliwe. Dopiero bowiem po prawidłowym wszczęciu postępowania organ I instancji może wyrazić swoje merytoryczne stanowisko, zaś ewentualnie badając sprawę po raz kolejny organ odwoławczy będzie uprawniony do oceny tego stanowiska pod względem jego merytorycznej poprawności. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. O ile nie ma wątpliwości co do tego, że pierwsze zdanie wskazanego przepisu zostało przez [...] WINB prawidłowo zastosowane (zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia), o tyle zbędne i co najmniej przedwczesne było w realiach niniejszej spraw, zwłaszcza w kontekście podstawy uchylenia postanowienia PINB, dokonywanie merytorycznej oceny jego stanowiska (w sytuacji gdy krąg stron postępowania nie został w ogóle określony, organ nie był upoważniony do formułowania ocen merytorycznych). Nie ma wątpliwości, że organ orzekający kasacyjnie jest obecnie nie tyle uprawniony co wręcz zobowiązany do sformułowania w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wytycznych, wskazówek lub zaleceń jaki powinien w ponownym postępowaniu uwzględnić organ I instancji. Nie zmienia to jednak ogólnej reguły, że decyzja kasacyjna rozstrzyga sprawę wyłącznie procesowo i nie kształtuje ostatecznie sprawy w jej warstwie materialnoprawnej. Udzielane wytyczne nie są więc wiążące dla organu I instancji. Wskazane wyżej zdanie art. 138 § 2 k.p.a. należy odczytywać jako związanie organu I instancji jednakże jedynie co do okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy np. organ odwoławczy może wskazać że należy wyjaśnić kwestię daty powstania obiektu, bądź należy ustalić krąg osób uprawnionych, czy też należy ocenić charakter wzniesionej budowli/obiektu. Wydając rozstrzygnięcie kasacyjne organ odwoławczy nie może jednak sformułować oceny meritum sprawy w sposób wiążący. Wiążąca może być jedynie ocena prawna ale kwestii formalnych - stwierdzonych naruszeń postępowania. Dodatkowo należy przypomnieć również o stosunkowo niedawno wprowadzonym przepisie art. 138 § 2a k.p.a. wskazującym, że jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. I choć pozornie wskazany przepis może sugerować, że odnosi się zarówno do przepisów procesowych jak i materialnych, to jednak w ocenie Sądu wytyczne, o których w nim mowa mogą odnosić się tylko do przepisów postępowania, które organ administracji błędnie zinterpretował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (postanowienia), a w konsekwencji nieprawidłowo zastosował (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020 - komentarz do art. 138 § 2a k.p.a. teza 13). Taki pogląd znajduje również umocowanie w rozdzieleniu kontroli sądowej decyzji merytorycznych od kasacyjnych (te pierwsze należy kwestionować w drodze skargi te drugie w drodze sprzeciwu, którego rozpoznanie jest ograniczone przez Sąd jedynie do kwestii formalnych). Tym samym sformułowane w niniejszej sprawie nie tyle wskazania co do wykładni prawa co wprost merytoryczna ocena zastosowanego trybu legalizacji samowoli budowlanej, było co najmniej przedwczesne. [...] WINB nie powinien był dokonywać tego rodzaju oceny w rozstrzygnięciu stricte formalnym. Ta okoliczność i niewątpliwie zbędna w tym momencie wypowiedź co do legalności posadowionych obiektów nie wpływa jednak na zasadność rozstrzygnięcia [...] WINB, który trafnie przyjął, że doszło do naruszenia prawa procesowego w zakresie prawidłowego wszczęcia postępowania, a przez to zapewnienia w nim udziału wszystkim podmiotom legitymującym się interesem prawnym. W tej sytuacji skarga jest niezasadna, zatem orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że pomimo wprowadzenia do polskiego porządku prawnego z dniem 1 czerwca 2017 r. instytucji sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej (art. 64a i następne p.p.s.a.) musi ona być interpretowana ściśle (jako wyjątek ograniczający pełną kognicję sądową) i w związku z tym nie ma zastosowania do kasacyjnych postanowień organów (zob. postanowienie NSA z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 2146/18 czy też z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OZ 130/18). Tym samym kasacyjne postanowienie [...] WINB zaskarżalne było skargą a nie sprzeciwem.