II SAB/Gd 137/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi S. C. na bezczynność Dyrektora Muzeum A w W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w sprawie wniosku skarżącej z dnia 21 listopada 2019 r., 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Muzeum A w W. na rzecz skarżącej S. C. 597 zł. (słownie złotych: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę datowaną na 17 grudnia 2019 r. na bezczynność Dyrektora Muzeum w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzucono naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z 21 listopada 2019 r. skierowanym na elektroniczną skrzynkę podawczą i wniesiono o: 1) zobowiązanie organu, do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie trzech dni od dnia otrzymania odpisu wyroku, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Z uzasadnienia skargi wynika, że wspomnianym wnioskiem skarżąca zwróciła się do organu o udzielenie informacji publicznej na temat wysokości wynagrodzenia Dyrektora Muzeum za miesiące wrzesień 2019 i październik 2019 oraz ilość odbytych podróży służbowych. We wniosku zawarła również zapytanie na temat ilości osób zatrudnionych w Muzeum wraz z wyszczególnieniem nazwy stanowisk. Zaznaczył pełnomocnik skarżącej, że niewątpliwie wnioskowane informacje są informacjami publicznymi, ponieważ dotyczą kwestii gospodarowania majątkiem publicznym oraz organizacji podmiotu publicznego, a więc podlegają one udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 powyższej ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Oznacza to, ustawowy termin na udostępnienie informacji minął 5 grudnia 2019 r. Od tego czasu Dyrektor Muzeum pozostawał w bezczynności. Wobec zignorowania przez Dyrektora Muzeum wniosku i braku odpowiedzi w terminie ustawowym skarżąca 5 grudnia 2019 r. podjęła próbę polubownego załatwienia sprawy i wystosowała do podmiotu informacje o upływie terminu do rozpatrzenia wniosku. Skarżąca poinformowała podmiot, że termin na rozpatrzenie wniosku minął oraz poprosiła o niezwłoczne przekazanie informacji. W odpowiedzi na powyższą skargę organ wskazał, że w dniu 17 grudnia 2019 r. do Dyrektora Muzeum wpłynęło pismo zatytułowane "skarga na bezczynność", podpisane przez radcę prawnego D. K.-R., działającego w imieniu S. C. Z treści skargi wyniki, iż S. C. z dniu 21 listopada 2019 r. poprzez platformę ePUAP złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej Nadto w dniu 5 grudnia 2019 r. S. C. miała skierować pismo z informacją o nieutrzymaniu odpowiedzi na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz upływie terminu do rozpatrzeniu wniosku. Pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że S. C. kontaktowała się z Muzeum jedynie przez ePUAP. Nie było natomiast prób kontaktu w innej formie (e-mail, telefonicznie). Niezwłocznie po otrzymaniu "skargi" Dyrektor Muzeum zarządził sprawdzenie skrzynki ePUAP Muzeum, w szczególności czy przedmiotowy wniosek wpłynął na tą skrzynkę. Okazało się, że skrzynka ePUAP została założona przez pracownika Muzeum dla celów wymiany korespondencji elektronicznej z Ministerstwem Cyfryzacji. Jedynie w tym celu skrzynka ePUAP była wykorzystywana. Obecnie w/wym. pracownik przebywa na urlopie rodzicielskim. Z informacji informatyka wynika, iż powiadomienia z ePUAP powinny trafiać na e-mail [..]. Niestety, w tym przypadku tak się nie stało. Obecnie sytuacja jest wyjaśniana przez służby informatyczne Muzeum. Dyrektor Muzeum udostępnił wnioskowaną informację publiczną jeszcze tego samego dnia, w którym doręczono mu skargę. Dowód: kopia pisma z dnia 17.12.2019 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. W związku z udostępnieniem żądanej informacji publicznej niezwłocznie, tj. w pierwszym momencie w którym Dyrektor Muzeum dowiedział się o tym wniosku, organ nie pozostawał w bezczynności. Informacji publiczna została udostępniona w terminie zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, licząc od daty jej odczytania (doręczenia). W przypadku odmiennej oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, z ostrożności procesowej, wskazuje iż nieudzielanie informacji publicznej nic wynikało ze złej woli organu. Natomiast organ udzielił informacji publicznej niezwłocznie po zorientowaniu się w zaistniałej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Muzeum polegająca na nieudostępnieniu skarżącej S. C. , w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) – zwana dalej "ustawą", żądanej przez nią w piśmie z 21 listopada 2019 r. informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia Dyrektora Muzeum za miesiące wrzesień 2019 i październik 2019 oraz ilość odbytych podróży służbowych, a także ilości osób zatrudnionych w Muzeum wraz z wyszczególnieniem nazwy stanowisk. Oczywistym jest, że wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez Sąd. Następnie podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Artykuł 6 ww. ustawy wskazuje, w szczególności, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, obejmująca informacje o jednostkach organizacyjnych wykonujących zadania publiczne w zakresie ich statusu prawnego lub formy prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, dysponowanym majątkiem, trybie działania jednostek organizacyjnych, treści i postaci dokumentów urzędowych. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że taką jednostką organizacyjna wykonującą zadania publicznego samorządu gminnego jest także przedmiotowe muzeum. Z przepisu art. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 917) wynika, że muzea mogą być tworzone przez ministrów i kierowników urzędów centralnych, jednostki samorządu terytorialnego, osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Muzeum jest samorządową instytucją kultury prowadzoną przez Powiat i Województwo. Muzeum posiada osobowość prawną. Działalnością Muzeum kieruje Dyrektor, zgodnie z §11 Statutu, zatwierdzonego uchwałą Rady Powiatu z 19 czerwca 2015 r.. Oznacza to, że dana osoba będąca dyrektorem muzeum w zakresie wykonywania obowiązków związanych z kierowaniem taką jednostką organizacyjną ma obowiązek udostępniania informacji publicznej, o której ma wiedzę lub pozostającej w jej dyspozycji. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności między innymi organy władzy publicznej oraz podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). Jak już wspomniano wyżej Muzeum jest samorządową instytucją kultury realizującą zadania publiczne w zakresie ww. ustawy o muzeach, jak również ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1983 z późn. zm.). Powyższe wyczerpuje temat, niesporny między stronami, że Dyrektor Muzeum jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nie budzi również wątpliwości, że zakres informacji, o jaki wnioskowała skarżąca, winien być zaliczony do kategorii informacji publicznej. Dla przypomnienia, skarżąca w swoim wniosku z daty 21 listopada 2019 r. zawarła prośbę o podanie ilości osób zatrudnionych w muzeum na podstawie umowy o pracę oraz umowy zlecenia wraz z wyszczególnieniem nazwy stanowisk oraz podanie wysokości wynagrodzenia brutto Dyrektora Muzeum za miesiące wrzesień i październik 2019 r. a także ilości podroży służbowych jakie odbył Dyrektor w tych miesiącach. Nie jest sporne między stronami, że informacje powyższe stanowią informację publiczną. Rozważenia wymaga czy skierowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej w dniu 21 listopada 2019 r. na skrzynkę ePUAP (elektroniczna platforma usług administracji publicznej) organu stanowiło skuteczne wniesienie wniosku, zwłaszcza w świetle podniesionych przez organ okoliczności "uruchomienia" tej skrzynki w organie jedynie do wymiany korespondencji z Ministerstwem Cyfryzacji. Art. 10 ust. 1 ustawy wskazuje, że informacja publiczna jest udostępniania na wniosek. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma jednak wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej) a w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym ustalono, że za wniosek pisemny uznać również należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet wtedy, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia podań drogą elektroniczną do obowiązków organów administracji publicznej należy zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemów służących do komunikacji z tymi organami. Przede wszystkim więc obowiązkiem muzeum, będącego jednostką samorządowa Powiatu, było założenie i posiadanie elektronicznej skrzynki podawczej na platformie ePUAP. Obowiązek ten znajduje podstawę w art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 700), który wskazuje, że podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Zgodnie z art. 3 pkt 17 powołanej ustawy elektroniczna skrzynka podawcza to dostępny publicznie środek komunikacji elektronicznej służący do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego, a stosownie do art. 3 pkt 13 elektroniczna platforma usług administracji, tj. ePUAP, to system teleinformatyczny, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet. System ePUAP, stanowi bezpieczne środowisko przekazywania dokumentów w ramach systemu, którego administratorem jest minister właściwy ds. informatyzacji - a przekazywanie danych i dokumentów odbywa się między kontami użytkowników tego systemu (zob. G. Szpor, K. Wojsyk, Komentarz do art. 16 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, LexOnline). Elektroniczna skrzynka podawcza zapewnia, że proces przekazywania dokumentów, potwierdzeń ich przedłożenia i przesyłania potwierdzeń doręczenia odbywa się w bezpiecznym środowisku. Elektroniczna skrzynka podawcza nie jest kontem pocztowym, a pewnym kompleksowym, konfigurowalnym podsystemem, posiadającym indywidualną, unikatową nazwę tworzoną przez podmiot zakładający konto na Epuap (zob. G. Szpor, K. Wojsyk, Komentarz do art. 16 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, LexOnline). Wobec powyższego, brak elektronicznej skrzynki podawczej danego podmiotu lub jej nieobsługiwanie jest ewidentnym i niedającym się niczym usprawiedliwić naruszeniem prawa. Tym bardziej, że od grudnia 2013 r. Elektroniczna Platforma Usług Administracji Publicznej (ePUAP) jest wyposażona w niezbędne mechanizmy pozwalające na automatyczną instalację skrzynki oraz formularza pisma ogólnego, tworzącego się na podstawie wzoru (...) (zob. G. Szpor, K. Wojsyk, Komentarz do art. 16 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, LexOnline). Wszelkie więc skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami np. poczty elektronicznej czy systemu ePuap nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów, a więc na podmioty korzystające z konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza, że nie stanowi usprawiedliwienia organu brak obsługiwania ePUAP wskutek niezałożenia czy wadliwej organizacji działania poprzez umożliwienie obsługi jednej tylko osobie. Wadliwości te obciążają organ, a to oznacza, że skarżąca skutecznie wniosła o udostępnienie informacji publicznej w dniu 21 listopada 2019 r. i nie ma znaczenia data zapoznania się organu z treścią wniosku dostarczonego za pomocą elektronicznej skrzynki podawczej bądź niezapoznanie się nawet. Brak jest także obowiązku składającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez ePUAP informowania o tym organu telefonicznie czy mailowo, gdyż to organ ma obowiązek obsługi platformy elektronicznej i przyjmuje się, że data wpływu wniosku jest data wysłania wniosku poprzez ePUAP. Po stronie organu należy taka organizacja pracy, aby każdego dnia skrzynka ePUAP była sprawdzana. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 15 ust. 2 nie ma w niniejszej sprawie zastosowania – uwaga Sądu). Ustęp 2 powyższego artykułu stanowi natomiast, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 21 listopada 2019 r. i organ był zobowiązany do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd musi jednakże uwzględnić stan faktyczny z daty orzekania. Jeżeli bowiem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1979/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści odpowiedzi na skargę, którą skarżąca otrzymała wynika, że wnioskowana informacja została udostępniona po wniesieniu skargi. Zatem w momencie rozpoznawania skargi przez Sąd Dyrektor Muzeum nie pozostawał już w bezczynności. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należało, że postępowanie w sprawie w rozpatrywanej części stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd umorzył postępowanie w sprawie bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Wydanie przez organ decyzji, czy też udostępnienie informacji publicznej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia jednakże sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa oraz od obowiązku rozważenia zasadności wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12 oraz z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1143/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie zatem do art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek ustalenia czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od tego, czy w dacie wyrokowania organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że bezczynność Dyrektora nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa – pkt 2 sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął bowiem pod uwagę bezsporną okoliczność, że organ uczynił zadość żądaniu skarżącej w piśmie z 17 grudnia 2019 r.. Wprawdzie wskazany w ustawie czternastodniowy termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej upłynął w dniu 5 grudnia 2019 r., jednakże Sąd uwzględnił fakt, że organ przesłał informację niezwłocznie po otrzymaniu skargi na bezczynność. W tej sytuacji nie można zdaniem Sądu postawić organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także uwarunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji bezczynności organu mielibyśmy do czynienia w sytuacji, gdyby organ w ogóle pozostawił wniosek skarżącego bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź przewlekał ustosunkowywanie się do wniosku. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz.265) oraz zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.