III OSK 3364/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 234/20 w sprawie ze skargi M.T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.T. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 234/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.T. (skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Prezydent Miasta [...] odmówił P. Sp. z o.o. w [...] wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o oznaczeniu [...]na dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...], na działce [...] (km. [...], obręb: Dz. [...]). Pismem z [...] lipca 2019 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargą na działanie Prezydenta Miasta [...] - wydanie postanowienia z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] z rażącym naruszeniem prawa. W związku z wezwaniem skarżącego do wyjaśnienia charakteru złożonego pisma [...] lipca 2019 r. wskazał on, że złożył wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] maja 2019 r. i wyjaśnił, iż jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w [...], przy ul. [...]. Postanowieniem z [...] października 2019 r. SKO odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), dalej "u.i.o.ś.", w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2019 r., zgodnie z którym stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który oddziaływa przedsięwzięcie. Jednocześnie zaznaczył, iż zasady kształtowania kręgu stron będą miały zastosowanie również w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. SKO wyjaśniło, że badając interes prawny skarżącego ustalono, że nie był on stroną postępowania przed organem l instancji. Ponadto, w ocenie organu, skarżący nie wykazał, aby postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] maja 2019 r. dotyczyło jego interesu prawnego bądź obowiązku. Podniosło, że nieruchomość, której skarżący jest współwłaścicielem nie przylega bezpośrednio do działki, na której ma być realizowane przedsięwzięcie; nie jest działką, na której w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, nie jest również działką znajdującą się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Wobec Tym samym, zdaniem organu, brak jest interesu prawnego legitymującego skarżącego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2019 r. Wnioskiem z [...] października 2019 r. skarżący zwrócił się do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] maja 2019 r. Postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z [...] października 2019 r. Organ ponownie dokonał tych samych ustaleń jakie poczynione zostały w toku rozpatrzenia sprawy w I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. Następnie podkreślił, że skarżący nie wykazał, aby postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta z [...] maja 2019 r. dotyczyło jego interesu prawnego bądź obowiązku, bowiem ani w toku postępowania pierwszoinstancyjnego ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazał on w jaki sposób nastąpi ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący i w skardze zarzucił mu naruszenie art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Sąd I instancji uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, umożliwiające jej weryfikację w trybie nadzwyczajnym, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednocześnie wskazał, że skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania wywołać może wyłącznie czynność (żądanie) podmiotu, spełniającego warunki określone w przepisie art. 28 k.p.a. Przypomniał, iż przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od posiadania interesu prawnego, wynikającego z normy prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną określonego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością niebudzącą wątpliwości jest nieuwzględnienie działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej współwłasność skarżącego kasacyjnie, w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Wskazał, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta wydana została na podstawie przepisów ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i dotyczyła przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego, zaś tak oznaczone przedsięwzięcie, pod warunkiem dotrzymania parametrów nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jak i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach ww. decyzji. Wyjaśnił, iż status strony postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody uzyskują: inwestor oraz właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a także, że oddziaływanie to oceniane jest przy zastosowaniu określonych w przepisach materialnego prawa administracyjnego dopuszczalnych norm substancji, hałasu, energii. Następnie Sąd przypomniał, że te same kryteria są wykorzystywane przy dokonywaniu oceny interesu prawnego poszczególnych podmiotów. Wyjaśnił, że przyznanie legitymacji procesowej wymaga wykazania, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu, zaś podmiot powołujący się na status strony w danym postępowaniu ma obowiązek wykazania, że posiada interes prawny. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uznając, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, bowiem nie można go wyprowadzić z żadnej z okoliczności powołanych w treści wniosku, w którym opisane zostały uciążliwości powodowane sąsiedztwem przedmiotowego przedsięwzięcia. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się skarżący w skardze kasacyjnej zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3a u.o.i.ś. poprzez przyjęcie, że w sprawie brak jest przesłanek do uznania wnioskodawcy za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta [...]. W oparciu o przytoczony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach lub uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał na treść art. 74 ust. 3a u.o.i.ś. podkreślając, że obowiązek ustalenia stron postępowania jest podstawowym obowiązkiem organu administracji prowadzącego postępowanie, którego nie może go zastępować inicjatywa podmiotu - potencjalnej strony, a brak, czy też niedostateczna inicjatywa nie może przesądzać o niemożności uznania za stronę postępowania. Zwrócił uwagę, że oczywistym jest, iż organ administracji ma większe możliwości działania i szerszy katalog środków do ustalenia zakresu potencjalnego wpływu inwestycji na nieruchomości położone w pobliżu. Tym samym, w ocenie skarżącego kasacyjnie organ administracji prowadzący postępowanie powinien dokonać dogłębnej analizy potencjalnych skutków planowanego przedsięwzięcia i na tej podstawie ustalić krąg stron postępowania. Nie można przy tym pomijać treści art. 74 ust. 3a pkt 3 u.o.i.ś., z którego wynika, że sama potencjalna możliwość ograniczenia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem powoduje, że osoba uprawniona do nieruchomości posiada status strony w postępowaniu. W ocenie skarżącego kasacyjnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem oczywistym jest, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji oraz że może ona mieść wpływ na korzystanie z przedmiotowej nieruchomości, jak również, że dokonuje na nią immisji. Przy czym zaznaczył, iż bez znaczenia jest, czy owa immisja przekracza dopuszczalny poziom, bowiem istotny jest sam fakt jej wystąpienia. Skarżący kasacyjnie stanął na stanowisku, iż okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, a w konsekwencji błędnie ustalono krąg podmiotów, którym przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3a u.o.i.ś. w wyniku nieprawidłowego uznania, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji telefonii bazowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował stanowisko organów administracji, że skarżący kasacyjnie miał obowiązek wykazania, że posiada interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego, czego nie uczynił. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie okolicznością niebudzącą wątpliwości jest nieuwzględnienie działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej współwłasność skarżącego kasacyjnie, w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Podstawę wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania, w dacie wydania postanowienia z dnia [...] maja 2019 r. przesądzała treść art. 74 ust. 3a u.i.o.ś., w myśl którego "Stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem". Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że działka skarżącego kasacyjnie nie przylega bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, więc nie został spełniony warunek z art. 74 ust. 3a pkt 1 u.i.o.ś. W pozostałym zakresie stwierdziło zaś, że skarżący kasacyjnie nie wykazał w jaki sposób nastąpi ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, której jest współwłaścicielem, a z akt sprawy wynika, że w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska. Zauważyć należy, że przekroczenie standardów jakości środowiska związane jest ze spełnieniem warunku z art. 74 ust. 3a pkt 2 u.i.o.ś. Nie można zaś zrównywać znaczącego oddziaływania, o którym mowa w art. 74 ust. 3a pkt 3 u.i.o.ś. z przekroczeniem standardów jakości środowiska, bowiem do kwestii tej odnosi się art. 74 ust. 3a pkt 2 ustawy statuujący inną przesłankę uprawniającą do bycia stroną postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie ustalił, czy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego kasacyjnie została spełniona przesłanka z art. 74 ust. 3a pkt 3 u.i.o.ś., a więc czy działka znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Pamiętać bowiem należy, że to na organie administracji ciąży obowiązek ustalenia czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony postępowania. Nie zwalnia to wnioskodawcy od obowiązku współpracy z organem administracji w tym zakresie, ale to w oparciu o art. 74 ust. 3a u.i.o.ś. organ zobowiązany jest do ustalenia czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w byciu stroną postępowania. Celem dokonania oceny, czy dany podmiot będzie miał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne jest ustalenie do jakich nieruchomości przysługuje mu prawo rzeczowe oraz - jeśli nie graniczą one z terenem planowanej inwestycji - jakie jest ich aktualne i potencjalne przeznaczenie, czy z uwagi na usytuowanie w stosunku do terenu planowanej inwestycji, inwestycja ta spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska na tych nieruchomościach lub może wprowadzić ograniczenia w ich zagospodarowaniu. W rozpoznawanej sprawie pomimo obszerności kontrolowanego w wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienia, organ administracji nie ustalił, czy działka, której skarżący kasacyjnie jest współwłaścicielem znajduje się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, jakie jest aktualne przeznaczenie nieruchomości skarżącego kasacyjnie oraz czy w przypadku zaistnienia znaczącego odziaływania przedsięwzięcia na tą działkę, oddziaływanie to może wprowadzić ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Powyższe względy przesądzają o zasadności skargi kasacyjnej i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji będą związane przedstawionym powyżej stanowiskiem. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.