II SA/Gl 234/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta K. odmówił inwestorowi A sp. z o. o. w W. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o oznaczeniu [...] na dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w K., na działce 1 (km. 3, obręb: Dz.[...]). Następnie, pismem z 28 lipca 2019 r. M.T. (dalej: skarżący) złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach pismo pt. "Skarga na działanie Prezydenta Miasta K.- wydanie postanowienia z dnia [...] nr [...] z rażącym naruszeniem prawa". Kolegium wezwało skarżącego o wyjaśnienie charakteru złożonego pisma, a w szczególności czy stanowi ono skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a., czy też inny środek zaskarżenia. W odpowiedzi, skarżący w piśmie z dnia 20 lipca 2019 r., wskazał, że dnia 28 lipca 2019 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] Jednocześnie wyjaśnił, że jest współwłaścicielem nieruchomości oznaczonej działką ewid. nr 2, położonej w K. przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach odmówiło wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z dnia 28 lipca 2019 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] W motywach uzasadnienia Kolegium w pierwszej kolejności podniosło, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Identyczna zasada obowiązuje w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto organ zacytował art. 61a § 1 k.p.a., na mocy którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dalej Kolegium wskazało, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] wystąpił skarżący, który dla wykazania interesu prawnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu podał numer księgi wieczystej, z której wynika, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] Badając legitymację skarżącego do złożenia przedmiotowego wniosku Kolegium podało, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Następnie podniosło, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm., dalej: "ustawa") w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2019 r., zgodnie z którym stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który oddziaływa przedsięwzięcie. Przez obszar taki rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Organ zaznaczył, że opisane zasady kształtowania kręgu stron będą miały zastosowanie również w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Badając interes prawny skarżącego ustalono, że nie był on stroną postępowania przed organem I instancji. Jednocześnie, w ocenie organu, skarżący nie wykazał, aby postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] dotyczyło jego interesu prawnego bądź obowiązku, powyższego Kolegium nie wywiodło również z akt sprawy. Nieruchomość, której skarżący jest współwłaścicielem nie przylega bezpośrednio do działki, na której ma być realizowane przedsięwzięcie; nie jest działką, na której w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, nie jest również działką znajdującą się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło brak interesu prawnego legitymującego skarżącego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] Wnioskiem z dnia 28 października 2019 r. skarżący zwrócił się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 74 ust. 3 a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie własne z dnia [...] bowiem jest ono godne z przepisami prawa oraz zawiera wszystkie wymagane elementy. Nadto, badając sprawę ponownie dokonano tych samych ustaleń jakie poczynione zostały w toku jej rozpatrzenia w pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] kiedy to Prezydent Miasta K. odmówił inwestorowi A sp. z o. o. w W. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o oznaczeniu [...] na dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w K., na działce 1 (km. 3, obręb: Dz.[...] ). Organ odwoławczy ponownie podkreślił, że skarżący nie wykazał, aby postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] dotyczyło jego interesu prawnego bądź obowiązku, bowiem ani w toku postępowania pierwszoinstancyjnego ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazał on w jaki sposób nastąpi ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, której jest współwłaścicielem. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 74 ust. 3a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez przyjęcie, że w sprawie brak jest podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. Dla poparcia swojego stanowiska skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych. Ponadto zwrócił uwagę, że z treści art. 74 ust. 3a pkt 3 ustawy wynika, że sama potencjalna możliwość ograniczenia korzystania z nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem powoduje, że osoba uprawniona do nieruchomości posiada status strony w postępowaniu. Argumentował, że jego nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, która może mieć wpływ na korzystanie z niej oraz dokonuje na nią immisji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone zostały między innymi w przepisach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), z których wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Zgodnie z tak wyrażoną zasadą wojewódzki sąd administracyjny w toku czynności rozpoznawczych dokonuje oceny, co do zgodności zaskarżonego aktu (lub czynności) z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania (lub tryb podjęcia czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia) oraz co do prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie. W ocenie uwzględnia się przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu (podjęcie zaskarżonej czynności). Ponadto w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Sąd po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa procesowego lub materialnego, które obligowałoby Sąd do uwzględnienia skargi. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach orzekające o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o oznaczeniu [...] na dachu budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w K., na działce 1 (km. 3, obręb: Dz.[...]). W rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim wskazać, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, umożliwiające - poprzez odstąpienie od zasady trwałości decyzji ostatecznych - jej weryfikację w trybie nadzwyczajnym, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z treści tego przepisu wynika, że skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania, jeżeli nie następuje on na zasadzie oficjalności, czyli z urzędu, wywołać może wyłącznie czynność (żądanie) podmiotu, spełniającego warunki określone w przepisie art. 28 k.p.a., bowiem przepisy regulujące zasady postępowania nieważnościowego nie formułują odrębnej - mającej zastosowanie w tym postępowaniu nadzwyczajnym - definicji strony postępowania, innej niż zawarta w przepisie art. 28 k.p.a. Nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne w sprawie stwierdzenia nieważności składa się - co do zasady - z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku o wszczęcie postępowania, w tym jego prawidłowości podmiotowej i nie może obejmować badania czy przyczyny nieważności faktycznie zaistniały. Dopiero, gdy etap wstępny będzie zakończony wynikiem pozytywnym, czyli stwierdzeniem dopuszczalności wniosku, właściwy organ - już po wszczęciu postępowania - przystępuje do drugiego etapu i prowadzi merytoryczne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2229/13; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 980/14, dostępne w bazie przeczeń CBOS). W sytuacji, gdy warunki dopuszczalności wszczęcia postępowania nie są spełnione czynności etapu wstępnego właściwy w sprawie organ kończy wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). Takie rozstrzygnięcie podejmowane jest m.in. wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie, czyli podmiot, który nie ma w sprawie interesu prawnego i może ewentualnie wykazać się posiadaniem interesu faktycznego. W warunkach rozpoznawanej sprawy istotne jest też, że krąg stron nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego wyznaczony jest przy zastosowaniu art. 28 k.p.a., a przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od posiadania interesu prawnego, wynikającego z normy prawa materialnego, przy czym aby tak rozumiany interes jednostki stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania ze wszystkimi gwarancjami procesowymi, musi on pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w konkretnej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną określonego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Kwestionowana przedmiotowym wnioskiem weryfikacyjnym decyzja Prezydenta Miasta K. wydana została na podstawie przepisów ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i dotyczyła przedsięwzięcia polegającego na budowie przez inwestora stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku mieszkalnego. Tak oznaczone przedsięwzięcie, pod warunkiem dotrzymania parametrów, nie kwalifikuje się zdaniem organu do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) i tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jak i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach ww. decyzji. Status strony postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody uzyskują - oprócz potencjalnego inwestora - właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Oddziaływanie to oceniane jest przy zastosowaniu określonych w przepisach materialnego prawa administracyjnego dopuszczalnych norm substancji, hałasu, energii. W konsekwencji te same kryteria wyprowadzone z tych samych norm prawnych są wykorzystywane przy dokonywaniu oceny interesu prawnego poszczególnych podmiotów, warunkującego ich materialnoprawne uczestnictwo w postępowaniu środowiskowym. Przyznanie legitymacji procesowej w postępowaniu o takim przedmiocie, tak jak w każdym indywidualnym postępowaniu administracyjnym, poddanym regułom kodeksu postępowania administracyjnego, wymaga wykazania, że załatwienie sprawy dotyczy bezpośrednio sfery prawnej danego podmiotu. Podmiot powołujący się na status strony w danym postępowaniu ma obowiązek wykazania, że posiada interes prawny - własny, konkretny i realny. Interes prawny uzasadniany dysponowaniem prawem własności danej nieruchomości wymaga w postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań, wykazania negatywnego wpływu przedsięwzięcia na sposób wykonywania konkretnego prawa własności. Tylko podmiot mający interes prawny umożliwiający udział w postępowaniu z wykorzystaniem wszystkich uprawnień procesowych, może się domagać od organu administracji określonych działań. W rozpoznawanej sprawie okolicznością nie budzącą wątpliwości jest nieuwzględnienie działki nr 2 położonej w K. przy ul. [...] stanowiącej współwłasność skarżącego w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a poprzez to nieuznanie go za stronę postępowania zakończonego kwestionowaną przedmiotowym wnioskiem nieważnościowym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] Brak legitymacji procesowej w postępowaniu orzekającym wymagał od organu właściwego do przeprowadzenia postępowania nieważnościowego dokonania oceny dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania na wniosek skarżącego, twierdzącego, że jest stroną określonego we wniosku nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, czyli posiada interes prawny, rozumiany w sposób wcześniej wskazywany w uzasadnieniu i stanowiący kryterium przyznawania takiego statusu procesowego. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisywanej wcześniej decyzji uznając, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, zatem nie spełnił warunku koniecznego dla uzyskania przymiotu strony, a poprzez to uprawnienia do skutecznego inicjowania postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu prawidłowa jest ocena Kolegium, przyjęta przy orzekaniu, zgodnie z którą wnioskodawca nie wykazał istnienia interesu prawnego. Nie można go bowiem wyprowadzić z żadnej z okoliczności powołanych w treści wniosku, w którym opisane zostały uciążliwości powodowane sąsiedztwem przedmiotowego przedsięwzięcia. Istotne też jest, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w judykaturze, które Sąd orzekający w sprawie podziela, organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności, będący adresatem wniosku o wszczęcie postępowania w tym przedmiocie dokonując oceny przesłanek wskazanych w art. 28 k.p.a. nie przeprowadza postępowania dowodowego, a dokonuje jedynie oceny argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę w kontekście tych przesłanek. Ciężar dowodu związany z wykazaniem interesu prawnego uprawniającego do uczestniczenia w postępowaniu w konkretnej sprawie jako strona postępowania spoczywa w całości na wnioskodawcy. Organ administracji zobowiązany jest wyłącznie do dokonania oceny istnienia interesu prawnego w kontekście argumentów przedstawionych przez wnioskodawcę oraz przedmiotu postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 86/13; 24 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1897/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2280/14, dostępne w bazie orzeczeń CBOS). Z tych względów, w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podejmując zaskarżone postanowienie w sposób prawidłowy skorzystało z przepisu art. 61a § 1 k.p.a. uznając, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie opisywanej poprzednio zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. W tym stanie sprawy, z uwagi na powyżej przedstawione okoliczności, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.