II SA/Gl 325/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu A.K. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: ŚWINB), uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB) z dnia [...] r., nr [...], nakazującą właścicielowi I.M. (właścicielka) doprowadzenie miejsca parkingowego do stanu zgodnego z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. 2019.0.1065) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przesunięcie na odległość 3 m od granicy działek nr ew. 1. i nr ew. 2. w O., w terminie do 31 marca 2020 r. Kontrolowane przez Sąd postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 2 października 2019 r., A.K.. (dalej: wnosząca sprzeciw) złożyła do PINB wniosek o sprawdzenie legalności zabudowy na sąsiedniej działce o nr ew. 1. w O. przy ul. [...], do którego dołączono dokumentację zdjęciową mającą świadczyć o istnieniu stanowiska postojowego dla samochodu osobowego. W dniu [...] PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowego miejsca parkingowego na wskazanej działce, w trakcie której ustalono, że w narożniku działki przy budynku garażu (będącego własnością wnoszącej sprzeciw), usytuowana jest płyta betonowa o wymiarach 3,80 m x 2,30 m, w obrębie 10 m od wykonanej płyty betonowej nie ma pomieszczeń z otworami okiennymi przeznaczonymi na stały pobyt ludzi. W dniu kontroli na utwardzeniu składowane było drewno. Właścicielka kontrolowanej działki wskazała, że przedmiotowa płyta powstała w sierpniu/wrześniu 2019 r., a samochód posadowiony był na owej płycie chwilowo, podczas sprzątania podwórka. Pismem z dnia 7 listopada wnosząca sprzeciw nadesłała dokumentację zdjęciową, wykonaną w różnych odstępach czasu, wskazującą, że posadowienie samochodu na betonowej płycie jest stałe. Wymienioną na wstępie decyzją organ I instancji nakazał doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem przedmiotowego miejsca parkingowego. Organ wskazał, że zgodnie z § 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowiska postojowe, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż: 1) dla samochodów osobowych: a) 3 m - w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie. Organ oparł swoją decyzję na interpretacji dokumentacji fotograficznej, wskazującej że przedmiotowa płyta betonowa jest miejscem parkingowym dla samochodu osobowego. Odwołanie od tej decyzji złożyła właścicielka, wskazując że przedmiotowa płyta nie jest miejscem parkingowym, a postój samochodu na niej był krótkotrwały. Wskazana wylewka betonowa jest utwardzeniem terenu na cele gospodarcze. Organ II instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stosując przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane tj. z dnia 21 maja 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), organ I instancji powinien zbadać zgodność wykonanych robót budowlanych z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistyczno-przestrzennym, ustaleniem czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane oraz czy wykonane roboty są zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, w tym warunkami technicznymi i sztuką budowlaną, zgodnie z regulację § 18 ust. 2 cyt. Rozporządzenia. ŚWINB wskazał, że organ I instancji nie dokonał ustaleń co do zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu – zgodności z postanowieniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto organ II instancji wskazał, że w istocie, w decyzji PINB został nałożony na właścicielkę nakaz rozbiórki płyty betonowej i ponowną jej budowę w innym miejscu, co sprowadza się przeprowadzenia inwestycji na nowo, a to w ocenie ŚWINB jest nieprawidłowe. Oprócz tego organ przywołał art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Sprzeciw od decyzji ŚWINB złożyła A.G. (dalej: wnosząca sprzeciw), zarzucając organowi II instancji naruszenie wskazanego § 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także wnosząc o wskazanie czy przedmiotowa wylewka betonowa stanowi samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o oddalenie sprzeciwu, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (art. 138 § 2 k.p.a.) skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, wniesiony w rozpoznawanej sprawie sprzeciw nie jest zasadny, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Ocena legalności zaskarżonej sprzeciwem decyzji wymaga w pierwszej kolejności odwołania do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Innymi słowy: rolą organu odwoławczego nie jest kontrola zaskarżonej odwołaniem decyzji organu I instancji, ale ponowne rozpatrzenie sprawy co do jej istoty. W związku z powyższym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej rzecz ujmując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Kontrola decyzji w ramach sprzeciwu wymaga w związku z tym oceny, czy w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji uzasadnił w sposób należyty wydanie decyzji kasacyjnej, czy też uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wydanie decyzji na podstawie tego przepisu było usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Nie ulega wątpliwości, że konieczne było uchylenie decyzji PINB z [...] r. z uwagi pominięcie istotnych elementów stanu faktycznego, kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na podstawie regulacji art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, które to reguluje tzw. postępowanie naprawcze, dotyczące sytuacji gdy roboty budowlane zostały ukończone (w związku z czym nie zachodzi konieczność wydawani postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych). W takim przypadku, organ ma możliwość nakazania zaniechania wykonywania dalszych robót budowlanych, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, ewentualnie wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i określenie terminu ich wykonania (art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane). Organ II Instancji prawidłowo przyjął, że w pierwszym rzędzie należało ustalić trzy podstawowe kwestie: czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane (co w badanej sprawie jest bezsporne), czy wykonane roboty budowlane są zgodne z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistyczno-przestrzennym oraz czy wykonane roboty są zgodnie z przepisami szeroko pojętego Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania mającego za zadanie ustalenie czy betonowa konstrukcja jest elementem zgodnym z porządkiem planistyczno-przestrzennym, a zatem w tej istotnej części nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Natomiast jak wskazuje się w orzecznictwie, organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym powinien ustalić planistyczne przeznaczenie tego terenu według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy, a więc również w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, po stwierdzeniu istotnego odstępstwa, podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest kwestia, czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a więc także z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili orzekania. (wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2347/10). Wprawdzie ustawodawca w art. 50-51 Prawa budowlanego nie wprowadził wprost wymogu badania zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak to uczynił w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, to jednak nakazał doprowadzenie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, nie wyłączając z tego przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. VII SA/Wa 2323/17). Odnosząc się do wątpliwości wnoszącej sprzeciw co do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 10 prawa budowlanego, należy wskazać, że przepis ten wprowadza zwolnienie z uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Oznacza to tle, że inwestor w przypadku budowy stanowisko postojowych nie jest obowiązany do uzyskania zezwolenia na taką budowę, ale zgodnie z § 18 ust. 2 cyt. Rozporządzenia, stanowiska postojowe winny być dostosowane do uregulowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). W niniejszej sprawie organy ustaliły, że wylewka betonowa stanowi miejsce parkingowe, stąd zastosowanie znajduje art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy. W tej sytuacji, w perspektywie zasady dwuinstancyjności, zdecydowanie wskazane jest, aby organ I instancji dokonał niezbędnych ustaleń stanu faktycznego, niezbędnych do wydania prawidłowej decyzji w niniejszej sprawie. Co więcej, uwzględnienie tych elementów zmusi organ do rozszerzenia oceny i argumentacji – konieczne będzie wyjaśnienie kwestii zgodności betonowej wylewki z warunkami technicznymi Konkludując, w ocenie Sądu, stan sprawy cały czas pozostaje w istotnym stopniu niejasny, wymagający wyjaśnień, wykraczających poza to, co można uzupełnić w ramach uzupełniającego postepowania dowodowego prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.