II OSK 2502/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 792/19 w sprawie ze skargi A. K. i K. K. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 29 października 2019 r. znak: ZOA-XXI.7721.42.2019 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nakazania przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 792/19 oddalił skargę A. K. i K. K. (dalej określanych jako skarżący) na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 29 października 2019 r., znak ZOA-XXI.7721.42.2019 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nakazania przedłożenia określonych dokumentów. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął i prowadził postępowanie w stosunku do robót budowlanych w budynku zlokalizowanym na działce nr [...], obręb [...], gmina [...]. Podczas oględzin w dniu 26 listopada 2018 r. ustalił, że doszło do rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego do wymiarów: 38,92 m x 13,69 m i wysokości 7,10 m (poprzednie wymiary budynku: 12,50 m x 7,26 m), budynek usytuowany jest przy granicy z działką nr [...] oraz w odległości 1,39 m od granicy z działką nr [...]. Inwestorzy na realizację robót budowlanych nie uzyskali wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2019 r., znak PINB.401.V.1.2018 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą), nakazał skarżącym przedstawić w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r.: - zaświadczenie Wójta Gminy [...] o zgodności wykonanej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem na warsztat samochodowy wraz z lakiernią, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]; - cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganymi przepisami opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego (projekt winien uwzględniać doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z przepisami w tym techniczno-budowlanymi); - oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku zażalenia skarżących Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 29 października 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy wstrzymał samowolne prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową, nadbudową i przebudową parterowego budynku gospodarczego (o dotychczasowych wymiarach 12,50 m x 7,26 m), doprowadzających budynek do wymiarów 38,92 m x 13,69 m i wysokości 7,10 m z przeznaczeniem na warsztat samochodowy wraz z lakiernią, w części z poddaszem mieszkalnym oraz nakazał zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich, a także zobowiązał skarżących do dostarczenia, w terminie do dnia 31 stycznia 2020 r.: - zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności wykonanej w/w rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem na warsztat samochodowy wraz z lakiernią, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi przepisami opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego (projekt winien uwzględniać doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z przepisami w tym techniczno- budowlanymi); - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zasadnie nakazał dostarczenie określonych w art. 48 ust. 3 ustawy dokumentów, jednak mając na uwadze art. 48 ust. 2 ustawy, przed nałożeniem tych obowiązków, powinien był wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i ustalić niezbędne zabezpieczenie budowy, dlatego wydano reformatoryjne postanowienie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli skarżący, kwestionując zasadność wskazanego wyżej rozstrzygnięcia, które według nich wydane zostało z naruszeniem art. 48 ust. 3 ustawy, a w toku postepowania organu dopuściły się szeregu naruszeń procesowych. W odpowiedzi na skargę, organ którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 22 kwietnia 2020 r. nawiązał na wstępie do art. 48 ust. 1 ustawy i wskazał na ustalenia organów nadzoru budowlanego. Uznał za bezsporne, że roboty budowlane polegające na rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku skarżący wykonali bez wymaganych prawem procedur. Nie budziło wątpliwości Sądu, że prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową, nadbudową i przebudową parterowego budynku gospodarczego (wzniesionego na podstawie pozwolenia na budowę), w efekcie których sporny obiekt uzyskał wymiary: 38,92 m x 13,69 m i wysokość 7,10 m z przeznaczeniem na warsztat samochodowy wraz z lakiernią i w części z poddaszem mieszkalnym, było samowolą budowlaną, która podlega procedurze legalizacji. Budowa jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonego uchwałą nr XIII/48/2003 Rady Gminy [...] z dnia 20 listopada 2003 r. Sąd za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy poprzez błędne wstrzymanie robót budowlanych. Wyjaśnił, że chociaż prace budowlane przy spornym budynku zostały zakończone, to jednak wstrzymanie robót budowlanych (kiedy nie są prowadzone) można również rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych po wszczęciu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. W konsekwencji przyjął, że słuszne było wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, jak również nakazanie zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich i zobowiązanie skarżących do przedłożenia wskazanych w zaskarżonym postanowieniu dokumentów. Jednocześnie, zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem gospodarczym. W tym zakresie wskazał, że protokół oględzin z dnia 26 listopada 2018 r. zawiera oświadczenie skarżącego, że część budynku przeznaczona jest do celów gospodarczych, a część jako warsztat samochodowy. Protokół został podpisany przez skarżącego bez uwag. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 27 czerwca 2019 r. nie stwierdzono, aby były wykonane inne (dodatkowe) roboty budowlane niż wymienione w protokołach z dnia 6 marca 2018 r. oraz z dnia 26 listopada 2018 r. Zaznaczył też, że rozbudowany budynek gospodarczy nie jest użytkowany, jednak stwierdzono - wbrew twierdzeniom skarżącego - że wyposażenie budynku jednoznacznie świadczy o jego przeznaczeniu na warsztat samochodowy z lakiernią (komora lakiernicza) oraz mieszkalnym poddaszem. Sąd nie przychylił się także do pozostałych zarzutów skargi i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), ją oddalił. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wskazanego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, jak i procesowe. W ramach pierwszej grupy zarzutów pełnomocnik podniósł: 1. niewłaściwe zastosowanie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i w związku z art. 48 ust. 2 ustawy poprzez oddalenie skargi pomimo dokonania przez organy naruszenia ww. przepisów i wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania samowolnie prowadzonych robót budowlanych związanych z rozbudową, nadbudową i przebudową budynku gospodarczego, podczas gdy w przedmiotowym obiekcie żadne roboty budowlane nie były już prowadzone; 2. niewłaściwe zastosowanie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i w związku z art. 48 ust. 2 ustawy poprzez oddalenie skargi pomimo dokonania przez organy naruszenia ww. przepisów i wydanie postanowienia w przedmiocie zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich, podczas gdy zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich stosuje się w przypadku złego stanu budynku bądź, gdy budowa nie została jeszcze zakończona i istnieje zagrożenie dla życia bądź zdrowia ludzkiego, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca; 3. błędną wykładnię art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i w związku z art. 48 ust. 3 ustawy i oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy ww. przepisów poprzez brak konkretyzacji dokumentów jakie winni złożyć skarżący w ramach procedury legalizacyjnej, a ograniczenie się jedynie do wskazania "...wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi..."; 4. błędną wykładnię art. 48 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że organ administracji nie musi wyraźnie wskazać, jakie dokumenty powinna dostarczyć strona postępowania administracyjnego celem dokonania legalizacji rozbudowy. W ramach drugiej podstawy kasacyjnej pełnomocnik zarzucił zaś naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd skargi mimo naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 9 K.p.a. poprzez nieudzielenie skarżącym konkretnej informacji odnośnie dokumentów, które skarżący powinni dostarczyć celem legalizacji rozbudowy w trybie art. 48 ust. 3 ustawy; 2. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i w związku z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo dokonania przez organy błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy i sformułowanie zaskarżonego postanowienia w sposób uniemożliwiający szczegółowe i precyzyjne odtworzenie treści i zakresu obowiązków jakie nałożył na skarżącego organ drugiej instancji, co doprowadziło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady zaufania do władzy publicznej, zasady informowania oraz zasady przekonywania; 3. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w związku z art. 7 i art. 12 K.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że organy obu instancji wydały decyzje z naruszeniem zasady słusznego interesu skony oraz wnikliwości w załatwieniu sprawy; 4. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w związku z art. 15 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo dokonania przez organy naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przejawiającego się wydaniem rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, które nie było przedmiotem orzekania w pierwszej instancji (wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, na które służy zażalenie); 5. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo niezastosowania przez organy powołanych wyżej przepisów postępowania i niedostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przejawiającego się wydaniem rozstrzygnięcia, które nie było przedmiotem orzekania w pierwszej instancji (wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na które służy zażalenie); 6. art 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich podstaw rozstrzygnięcia i wymienienia naruszonych przepisów, zwłaszcza nieuwzględnienie okoliczności naruszenia przez organ administracji przepisów art. 48 ust. 2 ustawy oraz art. 15 K.p.a.; 7. art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo błędnego zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a i uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji, a także orzeczenie co do istoty poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania samowolnie prowadzenie robót budowlanych związanych z rozbudową, nadbudową i przebudową parterowego budynku gospodarczego co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 15 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżących możliwości złożenia zażalenia. W oparciu o tak sformułowane podstawy pełnomocnik wniósł o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, rozpoznanie skargi na rozprawie, jak również zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdził, że postanowienie organu drugiej instancji, jak też postanowienie organu pierwszej instancji w części orzekającej o nałożeniu obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów jest wadliwe w zakresie, w jakim nie dokonuje prawidłowej konkretyzacji normy wynikającej z art. 48 ust. 3 ustawy. Nie jest, w jego ocenie, prawidłowe poprzestanie przez organ nadzoru budowlanego na powtórzeniu w treści postanowienia wydanego ustawowych określeń z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy bez wskazania wymaganych prawem dokumentów. Zaznaczył także, że nie można wstrzymać, ani faktycznie, ani prawnie robót już wykonanych, a z akt sprawy wynika, że w dniu orzekania przez organ drugiej instancji roboty budowlane w niniejszej sprawie były już wykonane. Nie można także orzekać o zabezpieczeniu terenu budowy, skoro nie zachodzi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Według pełnomocnika organ drugiej instancji wydając zaskarżone postanowienie pozbawił skarżących prawa do złożenie zażalenia, u zatem pozbawił skarżących prawa do kontroli wydanego rozstrzygnięcia w trybie drugoinstancyjnym. Tym samy rażąco został naruszony art. 15 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, nie można bowiem uznać zasadności zarzutów tak procesowych, jak i materialnych zmierzających do wykazania wadliwości postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. Możliwość legalizacji wybudowanego (rozbudowanego, nadbudowanego) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest uprawnieniem inwestora, oczywiście w przypadku zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dalszymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jednakże inwestor decydując się na legalizację winien spełnić przewidziane ustawą wymogi. Pierwszym warunkiem jest zastosowanie się do nakazów określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy. W trakcie kontroli Sąd pierwszej instancji dostrzegł, że roboty budowlane, wykonane w 2015 r., zostały już zakończone, stwierdza to protokół z dnia 26 listopada 2018 r. po przeprowadzeniu oględzin. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu wstrzymano prowadzenie takich robót. Można twierdzić, że w razie jednoznacznego ustalenia, że roboty budowlane zrealizowane poza porządkiem prawnym zostały w całości wykonane i nie zachodzi potrzeba ich kontynuowania, organ nadzoru budowlanego może odstąpić od orzeczenia o wstrzymaniu ich prowadzenia na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy. Jednakże, co słusznie zaakcentował Sąd i czego nie uwzględnił w swej argumentacji autor skargi kasacyjnej, w praktyce administracyjnej i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że wykonanie robót nie stoi jednak na przeszkodzie wydaniu takiego postanowienia, którego celem jest jedynie zablokowanie możliwości realizacji inwestycji, poza tym rozstrzygnięcie takie oznacza zakaz prowadzenia dalszych robót budowlanych do czasu zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50 a pkt 1 ustawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 894/15, LEX nr 2248142, z 9 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2363/21, LEX nr 3503521). Przyjdzie wskazać, że ten kierunek orzecznictwa zaakceptował ustawodawca. Zgodnie bowiem z obecną treścią art. 48 ust. 5, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471), postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Nie można zgodzić się z argumentacją pełnomocnika skarżących, że nie zachodziła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy konieczność orzeczenia o zabezpieczeniu budowy w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy. Przeciwnie, organ nadzoru budowlanego został wyposażony przez ustawodawcę w takie uprawnienie, a wobec rozpoczęcia procesu legalizacyjnego zasadnie skorzystał z tego uprawnienia. Wszak zaskarżone postanowienie wydane zostało dopiero po wstępnym wykluczeniu kolizji budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie rozbudowanego i nadbudowanego budynku do stanu zgodnego z prawem. Zagadnienie to na obecnym etapie postępowania nie zostało jeszcze ostatecznie przesądzone. Bezzasadne okazały się zarzuty odnoszące się do treści obowiązku nałożonego na skarżących w oparciu o art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy. Przedłożenie zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności wykonanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma na celu wykazanie zgodności budowy na terenie działki inwestycyjnej z powszechnie obowiązującym w tej Gminie przepisem planistycznym (aktem prawa miejscowego). Stwierdzenie, że zgodność obejmować ma użytkowanie rozbudowanego i nadbudowanego budynku gospodarczego na warsztat samochodowy wraz z lakiernią uzasadniają ustalenia poczynione w trakcie oględzin, przede wszystkim z dnia 26 listopada 2018 r., co zostało utrwalone w sporządzonym protokole. Uczestniczący w tej czynności skarżący przyznał, że oprócz wykorzystywania budynku w celach gospodarczych część użytkowana jest jako warsztat samochodowy. Zaakceptowane przez Sąd ustalenia organu znajdują potwierdzenie w dołączonej do protokołu dokumentacji fotograficznej. Okoliczność, że pomieszczenia budynku - zdaniem pełnomocnika skarżących - obecnie nie są już użytkowane w taki sposób nie podważa zasadności nałożenia obowiązku dołączenia zaświadczenia wójta gminy o treści wynikającej z zaskarżonego postanowienia. Inwestor, który dopuścił się samowoli budowlanej może dobrowolnie zaprzestać użytkowania nielegalnie wybudowanego obiektu. Zagadnienie to nie ma jednak znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia, które zostało wydane przy uwzględnieniu materiału dowodowego zgromadzonego na tamtym etapie postępowania legalizacyjnego. Upatrywanie więc naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w niewyjaśnieniu tej okoliczności nie znajduje uzasadnienia. Przedłożenie z kolei projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innym dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi jest niezbędne do ustalenia zgodności budowy z pozostałym powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Są to dokumenty, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, a do tych przepisów odwołuje się art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy. Projekt budowlany sporządza osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane, zatem w projekcie zostanie wprost wskazane, jakie konkretne opinie, uzgodnienia i pozwolenia są wymagane przez obowiązujące przepisy. Odnosząc się do wątpliwości pełnomocnika co do zakresu nałożonego na skarżących obowiązku w tej części należy wskazać, że redakcja taka jak w zaskarżonym postanowieniu nie może doprowadzić do negatywnych konsekwencji po stronie skarżących. O ile bowiem, po przedłożeniu projektu budowlanego, organ uzna, że projekt wymaga uzupełnienia skarżący zostaną wezwani do jego uzupełnienia w odpowiednim terminie. Brak więc podstaw do twierdzeń, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi, iż z tego powodu zaskarżone postanowienie narusza kodeksowe zasady wynikające z art. 7 (prawdy obiektywnej), art. 8 § 1 (pogłębiania zaufania obywateli), art. 9 (informowania stron), art. 11 (przekonywania) i art. 12 (wnikliwości działań organu). Nie sposób również się zgodzić się z zarzutem pełnomocnika, iżby wydanie przez organ odwoławczy reformatoryjnego postanowienia w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. naruszało te przepisy i dodatkowo proklamowaną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Po pierwsze, zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu, w którym skarżący od początku uczestniczyli, w stosunku do tych samych robót budowlanych, w oparciu o tę samą podstawę prawną i po drugie, i to zasadniczo, organ odwoławczy zdecydował się na takie rozstrzygnięcie głównie z uwagi na zarzut skarżących zawarty w odwołaniu, że postanowienie organu pierwszej instancji nie zawiera koniecznego rozstrzygnięcia o wstrzymaniu robót budowlanych i nie określa niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy. Porównanie treści obu postanowień prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że orzeczenia te praktycznie różnią się tylko w omawianej materii, obecnie podważanej w skardze kasacyjnej. Całkowicie chybiony okazał się zarzut odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, wobec czego stanowi usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną wyroku, uniemożliwiając jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia. Jednakże uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest dotknięte tego rodzaju wadą, przyczyna rozstrzygnięcia została w nim przedstawiona jasno, w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Sąd pierwszej instancji już w punkcie wyjścia swoich rozważań jednoznacznie zaakceptował ustalenia organu o dopuszczeniu się przez inwestorów tzw. samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, a to zdarzenie prawne zdeterminowało dalszy tok postępowania legalizacyjnego, prowadzonego w trybie określonym w art. 48 ustawy w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie. Pełnomocnik skarżących nie kwestionuje, co istotne, samej zasady prowadzenia postępowania w tym trybie, upatrując trafność swoich racji w innych kwestiach. Sąd w uzasadnieniu wyroku odniósł się jednak do sformułowanych w skardze zarzutów skarżących zarówno tych dotyczących elementów składowych zaskarżonego postanowienia, głównie treści nałożonych na skarżących obowiązków, jak i przestrzegania przez organ w toku postępowania reguł procesowych, przede wszystkim zasady dwuinstancyjności postępowania, wyjaśnił wreszcie podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stanowisko sądu orzekającego wyrażone zostało więc w sposób umożliwiający sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku i dokonanie właściwej kontroli instancyjnej, w efekcie odniesiony do art. 141 § 4 P.p.s.a. zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Całokształt rozważań skłania do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., gdyż nie naruszało ono ani art. 48 ust. 2 i 3 ustawy w brzmieniu z daty orzekania przez organ, ani nie było dotknięte uchybieniami proceduralnymi objętymi podstawami kasacyjnymi. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, zgodnie z art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.