II OSK 495/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 848/19 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr SKO.4103.42.2019 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 848/19, oddalił skargę D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z 23 kwietnia 2019 r., którą umorzono postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniami skarżącej, B. B. oraz Z. i T. J. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 28 lutego 2019 r. w sprawie ustalenia na wniosek M. K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży na działce nr [...] przy ul. [...] w C., na skutek stwierdzenia, że odwołania wniosły osoby, które nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca w skardze kasacyjnej od tego wyroku przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W odniesieniu do prawa materialnego zarzucono naruszenie: 1/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez oddalenie skargi w całości w wyniku błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przyjęcie, że skarżąca nie ma praw strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy; zdaniem skarżącej kasacyjnie, prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy ochronie podlegają nie tylko prawa inwestora, ale także właścicieli obiektów znajdujących się w strefie oddziaływania obiektu, a dla uznania za stronę postępowania wystarczy sam fakt oddziaływania inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości, przy czym dla przyznania statusu strony postępowania nie musi to być oddziaływanie przekraczające normy, 2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. w zw. z art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez oddalenie skargi w całości w wyniku błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. w zw. z art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 1 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, tj. przyjęcie, że skarżąca nie ma praw strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy; zdaniem skarżącej kasacyjnie, po pierwsze, prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe dotyczące własności, o którym mowa w art. 140 i art. 144 k.c., a interes prawny w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy ustala się w związku z zakresem oddziaływania planowanej inwestycji, co w szczególności ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie planowana inwestycja wykazywać będzie wysoki stopień uciążliwości i oddziaływać na nieruchomość skarżącej, po drugie, stronami postępowania mogą być także właściciele działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z planowaną inwestycją ze względu na to, że inwestycja ta oddziałuje w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości również poprzez wpływ na środowisko przyrodnicze zwiększoną emisją spalin i powodowanie nadmiernego hałasu. W odniesieniu do przepisów postępowania zarzucono naruszenie: 1/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości i przyjęcie, że skarżąca nie miała interesu prawnego, a tym samym nie miała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, konsekwencją czego było błędne przyjęcie, że zachodziły podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego i wydania zaskarżonej decyzji, 2/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w całości, gdy istniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że skarżąca nie miała interesu prawnego, a tym samym nie miała przymiotu strony w postępowaniu. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania M. K. wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie podstawy kasacyjne dotyczą w istocie tego samego zagadnienia, mianowicie rozstrzygnięcia o tym, czy postępowanie z wniosku M. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży na działce nr [...] przy ul. [...] w C. dotyczy interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.). W powołanym przepisie stanowi się, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca nie definiuje użytych w art. 28 k.p.a. pojęć "interes prawny" i "obowiązek". Jeżeli chodzi o pojęcie "interes prawny" to z uwagi na użycie przymiotnika "prawny" nie ulega wątpliwości, że jego źródeł należy poszukiwać w normie prawnej. W ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), w której uregulowano wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, o interesie prawnym w postępowaniu dotyczącym takiej decyzji mowa jest w art. 6 ust. 2 pkt 2. Stanowi się w nim, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Powołany przepis jest w istocie jedynym, który wyraźnie odnosi się do interesu prawnego w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy podmiotu innego niż wnioskodawca. Brak w szczególności przepisów, które określałyby wyraźnie wspomniane w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "granice określone ustawą", w których każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy przede wszystkim interesów prawnych właścicieli nieruchomości sąsiednich, przy czym to których dokładnie, zależy od tego jakiej inwestycji ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że większa i bardziej uciążliwa dla otoczenia inwestycja będzie podstawą przyjęcia, że postępowanie może dotyczyć szerszego kręgu właścicieli nieruchomości sąsiednich, niż w przypadku inwestycji drobnej. Wyraźnie jednak przy tym należy zaznaczyć, że nie ma jednoznacznych kryteriów w tym na przykład takiego, że brak bezpośredniego sąsiedztwa wyklucza przyjęcie, że postępowanie dotyczy interesu prawnego. Brak też takiego kryterium, które by sprowadzało się do stwierdzenia, że jakiekolwiek oddziaływanie uzasadnia przyjęcie, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy dotyczy interesu prawnego. Wskazówką, czy należy uznać, że postępowanie to dotyczy interesu prawnego może być to, czy właściciel sąsiedniej nieruchomości może przed tym ewentualnym przyszłym oddziaływaniem bronić się w inny sposób niż poprzez udział w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Mając to na uwadze zwrócić należy uwagę, iż w rozpoznawanej sprawie decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła inwestycji, która polega na budowie zespołu garaży nie większego niż 19 sztuk. Każdy pojedynczy garaż miał mieć wysokość nie większą niż 3 m oraz wymiary 3 m na 5 m. Nadto powierzchnia zabudowy nie mogła przekraczać 41% powierzchni terenu z uwzględnieniem już istniejącej zabudowy. Planowana inwestycja jest zatem niewielką inwestycją, której oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie wynika nie z jej gabarytów, lecz z funkcji. Charakterystyczne jest to, że skarżąca w istocie powołuje się jedynie na uciążliwości związane z ruchem samochodów, który zwiększy się, jeżeli inwestycja zostanie zrealizowana. W ocenie NSA tego rodzaju uciążliwość nie może stanowić jedynego czynnika, od którego zależy uznanie określonego podmiotu za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy. Ochrona przed zanieczyszczeniami wynikającymi z ruchu na drogach jest realizowana m.in. przy pomocy środków prawnych określonych w art. 173 - 178 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.). Nie jest zatem konieczne, aby skarżąca ochronę w tym zakresie realizowała także w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Jeżeli chodzi o powołane w podstawach kasacyjnych art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.) to w ocenie NSA nie stanowią one podstawy do uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. O ile skarżąca uważa, że jej prawo własności nieruchomości zostało lub zostanie naruszone poprzez immisje z nieruchomości sąsiedniej to może na podstawie właśnie tych przepisów wystąpić z określonym roszczeniem służącym ochronie tego prawa. Powołanie w podstawach kasacyjnych art. 113 Prawa ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 112) nie jest trafne. Art. 113 Prawa ochrony środowiska zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw klimatu do wydania rozporządzenia. Przepis ten może być zatem naruszony przez tego ministra, a nie organ administracji w sprawie warunków zabudowy i następnie przez sąd administracyjny. Nie sposób też przyjąć, że przepisy powołanego rozporządzenia stanowią podstawę prawną do uznania, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy, o które chodzi w rozpoznawanej sprawie, dotyczy interesu prawnego skarżącej. Ochrona przed hałasem, z którą to rozporządzenie jest związane, jest realizowana z użyciem środków prawnych wskazanych m.in. w art. 112 - art. 120a Prawa ochrony środowiska i brak tam przepisów, z których wynikałoby, aby ta ochrona była dopuszczalna poprzez udział w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne nie są zasadne. Wobec tego skarga kasacyjna na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.