II OSK 1389/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 632/19 w sprawie ze skargi A. w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za zrzut ścieków bytowych do rowu melioracyjnego 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 632/19 w ten sposób, że w sentencji wyroku oraz na stronie 1 uzasadnienia w miejsce słów "B." wpisuje słowa "A." oraz na stronie 1 uzasadnienia w zdaniu pierwszym w miejsce słów "decyzją z [...].07.2019" wpisać słowa "decyzją z [...].07.2019", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz A. w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 28 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu (dalej: skarżący), uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Lwówku Śląskim Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za zrzut ścieków bytowych do rowu melioracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2019 r. organ określił skarżącemu opłatę stałą za okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. w wysokości 9 490,00 zł za wprowadzanie ścieków bytowych do rowu melioracyjnego na działce nr [...]. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu. Uwzględniając skargę Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, że w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej wielkości wprowadzonych ścieków do wód lub do ziemi w wariancie wyrażonym w art. 271 ust. 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm. – dalej: Prawo wodne z 2017 r.), tj. w m³/s, które mogą być wprowadzane na postawie pozwolenia wodnoprawnego, to dla ustalenia wysokości opłaty stałej należy przyjąć tę wielkość określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na m³/s, stanowi będzie maksymalną wartość. Według organu, maksymalna ilość wprowadzanych ścieków do wód lub do ziemi wynikająca z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego decyzją z [...] czerwca 2016 r., odnosi się wyłącznie do dm³/s. Według organu parametr z pozwolenia wodnoprawnego określony jako: Q = 104 dm³/s po przeliczeniu na m³/s, stanowić będzie parametr maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości: 0,104 m³/s. Sąd I instancji wyjaśnił, że wysokość opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach oraz określonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości ścieków wyrażonych w m³/s (art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r.). W pozwoleniu wodnoprawnym nie określono maksymalnej ilości wyrażonej w m³/s, więc obowiązkiem organu jest "dobranie takiego parametru". Brak wskazania przez ustawodawcę w takiej sytuacji metody wyliczenia opłaty stałej, nie oznacza dowolności ze strony organu w dokonaniu takiego doboru. Obowiązują bowiem zasady prawne ukształtowane przy dokonywaniu wykładni ustaw ustanawiających daniny publiczne: zakaz wykładni celowościowej, zakaz wykładni na niekorzyść podatnika – zasada in dubio pro tributario. W pozwoleniu wodnoprawnym z 2016 r. skarżący nie uzyskał zgody na odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilościach Q=104 dm³/s i Qmax h 4,4 m³/h przez cały rok. Zdaniem Sądu I instancji, zasadniczym elementem wpływającym na wysokość opłaty jest maksymalna ilość wprowadzanych ścieków na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie określa różne wskaźniki Q (bez podania indeksu max lub śr), Qmax h i Qmax r., Q śr, d), a przy tym opłatę stałą określa się w wymiarze rocznym. Oznacza to, że logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie jest wykładania art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r., zgodnie z którą dla wyliczenia opłaty należy zastosować wskaźnik roczny. Taki sposób interpretacji art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. spełniać będzie dyrektywy wynikające z art. 7a § 1 k.p.a. Zasada wyrażona w tym przepisie (in dubio pro libertate) ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Charakter opłat za usługi wodne jako daniny publicznej wymaga od organu stosowania wykładni prawa zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki i stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, z powołaniem się na wynik wykładni celowościowej, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego, przez przyjęcie, że w przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne nie określa "wyraźnie" maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub de ziemi w m³/s, należy zastosować parametr maksymalny roczny do wyliczenia opłaty stałej za odprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że w tej sprawie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej. Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych, W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r., ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok - art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 – dalej: Prawo wodne z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych administracyjnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia. Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom wody ceny, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci". W Prawie wodnym z 2017 r. wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r.). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s. 73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego z 2017 r., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok. Po drugie, zgodnie z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r., wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazany przepis jest niejednoznaczny i w nawiązaniu do treści art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r. (w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok) możliwe są co najmniej dwie różne jego interpretacje. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wątpliwości w tej sprawie wynikają więc ze stanu prawnego, a nie stanu faktycznego. Wątpliwości związane z przyjmowanym przez organ parametrem maksymalnym wynikają przede wszystkim z brzmienia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. Nie chodzi zatem o proste, techniczne przeliczenie jednostki miary (dm3 na m3), ale o wskazanie właściwego parametru. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, sposób interpretacji tego przepisu prezentowany przez organ nie znajduje potwierdzenia w wykładni językowej. Wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy, a do tego prowadzi stanowisko organu. Taka interpretacja, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej. Po trzecie, mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie należało zastosować art. 7a § 1 k.p.a. Należało bowiem przyjąć interpretację bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących przedmiotowe opłaty. Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, więc przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ w ustawie Prawo wodne z 2017 r. brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do: 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych, 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s." Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne dopiero za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego z 2017 r. przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalnego poboru godzinowego wód podziemnych przeliczony na m3/s ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r., to w stosunku do opłat stałych za 2019 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r.), co przyznał sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że prawidłowa jest dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie prawa materialnego tj. art. 271 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r., jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego podnoszące naruszenie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 7a par. 1 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O sprostowaniu wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., uznając, że błędne wskazanie nazwy strony skarżącej oraz daty dziennej zaskarżonej decyzji było skutkiem oczywistej omyłki. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.