II OSK 1070/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 893/18 w sprawie ze skargi T. W. na uchwałę Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz T. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 893/18, po rozpoznaniu skargi T. W. na uchwałę Miasta i Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w punkcie 1 sentencji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; w punkcie 2 zasądził od Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącego T. W. kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W skardze do Sądu Wojewódzkiego na ww. uchwałę T. W. zarzucił naruszenie: - art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", poprzez zawartą w uchwale normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym; - § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) – dalej: "rozporządzenie z dnia 28 kwietnia 2004 r." w zw. z art. 11 pkt. 10 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt. 11 u.p.z.p., poprzez ograniczenie udziału stron w pracach nad Studium; - § 7 pkt. 1 lit. a. rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. oraz art. 9 ust. 3a u.p.z.p., poprzez brak zawarcia granicy obszaru objętego zmianą w załączniku graficznym projektu. - art. 2 pkt. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", w zw. z art. 21, art. 31 i art. 64 Konstytucji RP, oraz art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 140 K.c., przez bezpodstawne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności. - § 7 pkt. 3 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., przez brak spójności części tekstowej i graficznej studium. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie, ewentualnie stwierdzenie w zaskarżonym zakresie jej niezgodności z prawem, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł również o zobowiązanie organu do przedłożenia potwierdzenia przedłożenia wojewodzie uchwały studium w zw. z art 90 u.s.g. i art. 12 ust. 2 u.p.z.p., decyzji, bądź zarządzenia ustalającego strefy widokowe na zabytki w zw. z § 3 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. W uzasadnieniu skargi przytoczono postanowienia Studium dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków zawarte w punkcie 5.1 kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazano, że interes prawny do wniesienia skargi wynika z faktu, że skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie Miasta i Gminy [...] przy ul. [...], która została ujęta w gminnej ewidencji zabytków. Ograniczenia dotyczące zabytków, ujęte w zaskarżonej uchwale, bezpośrednio oddziaływają na sferę wykonywania przysługującego mu prawa własności nieruchomości na podstawie art. 140 K.c. w związku z wymogiem przedstawienia pozwoleń i opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków do wniosku o kredyt hipoteczny w celu pokrycia części kosztów remontowych. W uchwale przyjęto, że przed przystąpieniem do prac remontowych związanych ze zmianą wyglądu zewnętrznego obiektu właściciel powinien uzyskać opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stanowi to bezpodstawne i nieuzasadnione ograniczenie praw własnościowych. W skardze podniesiono również, że doszło do ograniczenia uprawnienia zawartego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w efekcie czego skarżący nie jest w stanie stwierdzić w jaki był zakres zmiany studium, w związku z tym błędne jest twierdzenie, że zapewniono udział społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu uchwały, a w przypadku uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, o oddalenie skargi. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał skargę za zasadną. W pierwszej kolejności Sąd Wojewódzki uznał, że naruszenie interesu prawnego skarżącego przez zaskarżone przez niego studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego polega na tym, że określono w nim zasady ochrony i utrzymania zewidencjonowanych zabytków architektury i budownictwa, a skarżący jest właścicielem nieruchomości usytuowanej w [...] przy ul. [...], ujętej w spisie zabytkowego budownictwa zawartym w pkt 4.2.II uwarunkowań studium. Z uwagi na to, że te ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, studium narusza interes prawny skarżącego. W dalszej kolejności Sąd meriti uznał zarzuty skarżącego, że Rada Miasta i Gminy, przyjmując uchwałę w przedmiocie zmiany Studium, naruszyła § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. Zdaniem Sądu I instancji z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że uchwała w przedmiocie zmiany Studium stanowi jedynie ujednolicony tekst tego Studium. Natomiast Rada nie wyszczególniła elementów Studium podlegających zmianie. Pełnomocnik Rady Miasta i Gminy na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. przyznał, że zmiana Studium obejmowała cały obszar Gminy, ale część regulacji z poprzedniej uchwały zmienianej pozostaje w obrocie prawnym i projekt studium, który został przedłożony Sądowi stanowi ujednolicony tekst. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że na tym tekście ujednoliconym nie ma zaznaczonych w sposób szczególny wytłuszczonym drukiem tych części studium, które uległy zmianie, dlatego że to obejmowało teren całej Gminy. Aby zorientować się która część studium podlega zmianie trzeba porównać tekst uchwały poprzedniej, która jest zmieniana i tekst nowej uchwały. Oznacza to w ocenie Sądu meriti, że dokument przyjęty przez Radę Miasta i Gminy nie pozwala bez większego wysiłku ustalić jakie uwarunkowania i kierunki poddane zostały zmianie. Nie sprecyzowano też w jakim zakresie dotychczasowe Studium podlegało zmianie. W konsekwencji poważne wątpliwości adresatów Studium może budzić, czy w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze zmianą dotychczasowego aktu, czy też z przyjęciem całkiem nowego. Zdaniem Sądu I instancji zmiany dokonane w dotychczasowym Studium powinny zostać należycie wyeksponowane. Zmiana powinna obejmować załączniki obrazujące zmiany w tekście Studium, zmiany rysunku oraz ujednoliconą formę tekstu Studium. Szczególna staranność winna być przy tym dołożona dla klarownego przedstawienia projektowanych zmian. Z tego obowiązku nie wywiązała się Rada Miasta i Gminy w przypadku zaskarżonego Studium. Skarżącemu nie zagwarantowano prawa by bez większych trudności mógł on jednoznacznie ustalić jakie fragmenty studium i w jaki sposób zostały zmienione. Uchybienie to w ocenie Sądu Wojewódzkiego stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania Studium skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W konsekwencji za zbędne Sąd ten uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy [...]. Zaskarżając orzeczenie Sądu I instancji w całości, zarzuciła naruszenie: 1. prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) - dalej: "P.u.s.a." w zw. z art. 3 § 2 pkt. 6 oraz art. 58 § 1 pkt. 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez nieodrzucenie skargi pomimo tego, że interes prawny skarżącego nie został naruszony uchwałą; b) art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt. 6 oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., poprzez uwzględnienie skargi pomimo tego, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzenia Studium; c) art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i uznanie, że zmiana Studium w niniejszej sprawie polegała na jego uzupełnieniu o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p.; 2. prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 10 ust. 2 pkt 4 oraz art. 11 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wprowadzenie zmian do Studium wynikających z uzyskanej opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, określającej obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej narusza interes prawny skarżącego; b) § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że każda zmiana Studium jest zmianą polegającą na jego uzupełnieniu o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 u.p.z.p.; c) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie, w sytuacji, gdy naruszenie tego przepisu nie stanowi istotnego naruszenia trybu jego sporządzenia. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, "o ile takie koszty wynikną z art. 90 § 2 lub z art. 95 § 2 P.p.s.a. bądź też z innych przyczyn". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim określone w art. 189 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Rozpoznając w pierwsze kolejności podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt. 6 oraz art. 58 § 1 pkt. 5a P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez nieodrzucenie skargi pomimo tego, że interes prawny skarżącego nie został naruszony uchwałą, stwierdzić trzeba, że nie zostały one oparte na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jej stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów u.p.z.p. Uchwały z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa gospodarczego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, albowiem tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem. W judykaturze dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie sądy nie wykluczają możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty. Wskazuje się również, że nie można, kierując się tylko charakterem prawnym studium, wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2298/15 dostępny [w:] CBOSA). Na pewno potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu, jak również następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium. Mając powyższe na uwadze za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który wskazał, że naruszenie interesu prawnego skarżącego przez zaskarżone Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego polega na tym, iż określono w nim zasady ochrony i utrzymania zewidencjonowanych zabytków architektury i budownictwa, a skarżący jest właścicielem nieruchomości ujętej w spisie zabytkowego budownictwa zawartym w pkt 4.2.II uwarunkowań studium. Z uwagi na to, że te ustalenia, na skutek wiążącego organy gminy charakteru Studium, będą mogły być przeniesione do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, studium narusza interes prawny skarżącego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Zgodnie z art. 1 P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Podkreślić należy, że naruszenie art. 1 § 1 P.u.s.a. ma, co do zasady miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przepis art. 1 § 2 P.u.s.a. nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił sąd, dokonując kontroli legalności działania organów administracji. Wykazując naruszenie tego przepisu strona może też wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd administracyjny bada (ocenia) legalność zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania. Sąd może w związku z tym naruszyć powołany przepis ustrojowy wyłącznie wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd I instancji dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym. Badając postanowienia uchwały dokonał oceny, czy przy jej sporządzaniu doszło do naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu jej sporządzenia i skonstatował, że Rada Miasta i Gminy [...] przyjmując uchwałę w przedmiocie zmiany Studium naruszyła § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. Przechodząc do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego zasadnym jest wyjaśnienie, że istotne jest rozróżnienie i zachowanie odpowiedniej procedury, tj. albo procedury uchwalania nowego studium, albo procedury uchwalania zmiany studium – co właśnie wymaga wyłożenia ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Brak zachowania odpowiedniej - ze względu na istotę procedowanego aktu - procedury jest naruszeniem przepisów właściwych dla tego aktu. Potrzeba rozróżnienia tych procedur wynika z odmienności istoty przygotowywanych regulacji (nowego studium lub zmiany studium). Nie ma zatem znaczenia, jaki jest zakres przewidzianych zmian w ramach zmiany studium, tj. czy są to "pojedyncze" ustalenia obejmujące część terenu gminy, czy też zmiana obejmuje cały teren gminy. Istotne jest, czy skutkiem wprowadzonej regulacji będzie pozostawienie w obrocie części dotychczasowej regulacji (zmiana studium), czy też jej całkowita derogacja (wprowadzana regulacja jest w istocie nowym studium). Innymi słowy skutkiem dokonania zmiany jest nie tylko wejście do obrotu prawnego nowego unormowania, ale jednocześnie pozostawienie w obrocie prawnym części dotychczasowego unormowania. Natomiast jeżeli wskutek uchwalenia nowego aktu dotychczasowy akt zostaje całkowicie usunięty z obrotu prawnego, to nie mamy do czynienia ze "zmianą", ale z systemową derogacją. Jeśli zatem zmianie podlegał dokument dotychczasowego studium nie jako całość, a jedynie w zakresie ustaleń dotyczących niektórych obszarów gminy, to wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu powinno nastąpić w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnionym projektem zmian (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., sygn. II OSK 2727/12, LEX nr 1340252). W świetle powyższych uwag należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organ planistyczny powinien sporządzić ujednoliconą wersję studium z wyszczególnionymi zmianami. Trzeba mieć na uwadze, że studium obejmuje cały obszar gminy (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.), co wynika z jego charakteru, jako zbioru dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie polityki przestrzennej danego terenu. Dlatego zmiany studium dotyczące pewnych fragmentów gminy bądź odpowiednio tylko niektórych postanowień studium powinny współgrać z pozostającymi w mocy ustaleniami, a zmiany winny być wyróżnione. Postępowanie organu planistycznego może wskazywać, że organ stosując procedurę zmiany Studium, w istocie implicite chciał przyjąć nowe studium. Stwierdzenie zaś naruszenia procedury poprzez przeprowadzenie w ramach procedury "zmiany studium" uchwalenia aktu będącego w istocie całkowicie nowym Studium - jest istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, a jego istota i treść oraz wymagany zakres określają przepisy prawa, co oznacza, że obowiązkiem władz gminy jest przestrzeganie tychże przepisów, a nie arbitralna ocena, które z tych przepisów są wiążące, a które można pominąć. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy uchwała w przedmiocie zmiany studium stanowiła wyłącznie ujednolicony tekst tego studium. Rada nie wyszczególniła elementów Studium podlegających zmianie. Nadto, na tym tekście ujednoliconym nie zostały zaznaczone w sposób szczególny te części Studium, które uległy zmianie. Aby zorientować się która część Studium podlega zmianie konieczne jest porównanie tekstu uchwały poprzedniej, która została zmieniona i tekstu nowej uchwały. Oznacza to, jak trafnie wskazał Sąd meriti, że dokument przyjęty przez Radę Miasta i Gminy [...] każe domyślać się, jakie uwarunkowania i kierunki poddane zostały zmianie. Nie sprecyzowano też, w jakim zakresie dotychczasowe Studium podlegało zmianie. W konsekwencji poważne wątpliwości adresatów Studium może budzić, czy w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze zmianą dotychczasowego Studium, czy też z przyjęciem całkiem nowego aktu, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Wszystkie zaprezentowane wyżej naruszenia prowadzą do wniosku, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym wadliwość ta dotyka niepodzielnie całej uchwały. Z tego względu, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł w oparciu o art. 204 pkt 2 P.p.s.a.