II SAB/Wa 533/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2020r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2019r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz M. P. 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. M. P. (zwany dalej: "Skarżącym") wnioskiem z [...] kwietnia 2019r., przesłanym drogą elektroniczną, zwrócił się do Prezydenta [...] (zwany dalej: "Prezydentem [...]") o udostępnienie informacji publicznej przez przekazanie, w wersji elektronicznej, tymczasowej organizacji ruchu na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], ważnej na [...] marca 2019r. z odpowiednim zatwierdzeniem. 2. Prezydentem [...] pismem z [...] kwietnia 2019r. przekazał ww. wniosek Skarżącego do Burmistrza Dzielnicy [...], z prośba o udzielnie odpowiedzi bezpośrednio Skarżącemu. 3. Burmistrz Dzielnicy [...] przekazał [...] kwietnia 2020r. Dyrektorowi Biura [...] Urzędu [...] ww. wniosek Skarżącego. 4. Dyrektor Biura [...] Urzędu [...] pismem z [...] kwietnia 2019r. poinformował Skarżącego, że w sprawie udostępnienia informacji publicznej, dotyczącej obowiązującej [...] marca 2019r. organizacji ruchu na ww. skrzyżowaniu należy zwrócić się do zarządcy drogi - Zarządcy Dróg Miejskich w [...]. 5. Zarząd Dróg Miejskich w [...] pismem z [...] kwietnia 2019r. przekazał Biuru [...] Urzędu [...] pisma dotyczące zmian w organizacji ruchu, w tym dotyczące Skarżącego, celem rozpatrzenia, zgodnie z kompetencjami. 6. Skarżący pismem z [...] maja 2019r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosku z [...] kwietnia 2019r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018r. poz. 1330, zwana dalej: "u.d.i.p."). Skarżący, podnosząc ww. zarzuty wniósł o: a) zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpatrzenia ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, b) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; c) zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł; d) zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz Skarżącego wszelkich kosztów postępowania. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2019r. wystąpił do Prezydenta [...], za pośrednictwem Urzędu [...], o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tymczasowej organizacji ruchu na skrzyżowaniu ww. ulic, która była ważna na [...] marca 2019r. Urząd Dzielnicy [...] uznał że nie jest właściwy i przekazał wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Burmistrza Dzielnicy [...]. Pismo z Dzielnicy [...] zostało wysłane do Biura [...]. Dodatkowo Biuro [...] poinformowało Skarżącego [...] kwietnia 2019r. (9 dni po upływie terminu na udostępnienie informacji publicznej), pismo datowane na [...] kwietnia 2019r., żeby w związku z ww. wnioskiem zgłosił się do Zarządu Dróg Miejskich w [...]. Skarżący zwrócił uwagę, że wszystkie jednostki mające udział w rozpatrywanej sprawie, działają w imieniu jednego organu – Prezydenta [...] – a mimo to sprawa nie została załatwiona. Prezydent [...], mimo upływu terminu, określonego w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., nie udostępnił wnioskowanej informacji. Skarżący nie otrzymał również informacji, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro Prezydent [...] nie podjął działań w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2019r. – Skarżącemu nie udostępniono wnioskowanej informacji, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji - Prezydent [...] dopuścił się rażącego naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. Skoro Prezydent [...] nie udostępnił wnioskowanej informacji, jest prawdopodobne, że na [...] marca 2019r. nie istniała na danym skrzyżowaniu tymczasowa organizacja ruchu zatwierdzona przez właściwą władzę i opisanymi wyżej zabiegami organ uchyla się od udzielenia właściwej informacji. Skarżący zaznaczył, że [...] marca 2019 r., w późnych godzinach wieczornych (po 22), dostał mandat w związku z zakazem na danym skrzyżowaniu skrętu w lewo. Skarżący stwierdził, że oznakowanie skrzyżowania było wątpliwe, ale przyjął mandat, by po uzyskaniu od Prezydenta [...] informacji w zakresie tymczasowej organizacji ruchu na danym skrzyżowaniu wystąpić do odpowiedniego Sądu z odwołaniem. Brak działania Prezydenta [...] uniemożliwił mu dochodzenie swoich praw. 7. Prezydent [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z [...] czerwca 2019r, przesłanym drogą elektroniczną, przekazano Skarżącemu kopię projektu organizacji ruchu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga ma uzasadnione podstawy. 2. Przedmiotem skargi jest bezczynność Prezydenta [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2019r. Termin na udzielenie przez Prezydenta [...] informacji publicznej należało liczyć od niespornej między stronami daty ww. wniosku – czyli od [...] kwietnia 2019r. Z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018r. poz. 1330, zwana dalej: "u.d.i.p") wynika bowiem, że udostępnienie informacji publicznej winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Sąd stwierdza ponadto, że na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ: - będąc w posiadaniu żądanej informacji, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), - nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie - nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Z przepisów u.d.i.p. i ich wykładni wynika, że z bezczynnością w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy żądaniem wniosku jest objęta informacja mająca walor informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do jej udostępnienia nie podejmuje w ustawowym 14-dniowym terminie stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadamia wnioskodawcy o niemożności udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie udzielenia informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje o przeszkodach technicznych w uzyskaniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Warto też wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów. Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd wskazuje też, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zawiera w sobie element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi: prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Konieczne jest przy tym podkreślenie, że Konstytucja RP nie daje żadnych podstaw do przyjmowania priorytetu któregoś z tych praw jako punktu wyjścia w procesie wykładni regulacji ustawowych. Zwłaszcza przyjęta w polskim porządku prawnym konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej – jako prawa o treści pozytywnej i wykreowanego przez prawodawcę, a nie prawa zadeklarowanego i prawa, które miałoby charakter prawa wolnościowego - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych (por. wyroki NSA: z 17 marca 2017r. sygn. akt I OSK 1416/15; 3 marca 2017r. sygn. akt I OSK 1158/15). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05 podkreślił "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP i z poszanowaniem innych, zwłaszcza konstytucyjnych praw podmiotowych. Sąd stwierdza ponadto, że z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze - stanowiącego, że "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...)" wynika, że ustawodawca jako zasadę przyjął silniejszą ochronę prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Zatem wspomniana kolizja występuje wyłącznie wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną. W innym przypadku ona nie zachodzi, gdyż prymat ma ochrona prywatności osoby fizycznej i dotyczących jej danych wrażliwych. Sąd, reasumując wskazuje, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z 31 maja 2004r. sygn. akt OSK 205/04, WSA w Warszawie z: 28 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Wa 1542/08, 12 października 2010r. sygn. akt II SA/Wa 933/10, 10 listopada 2010r. sygn. akt II SAB/Wa 117/09). Zgodnie z art. 10 ust. 2 u.d.i.p., informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli jednak informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. 3. Zdaniem Sądu w sprawie wątpliwości nie budzi, że Prezydent [...] był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeśli była w jego posiadaniu. W orzecznictwie sądowym wypracowano stanowisko, zgodnie z którym, nie można zarzucić podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej bezczynności w rozpoznaniu wniosku wówczas, gdy wyraźnie powiadomił wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji publicznej oraz wyjaśnił dlaczego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 638/14 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 20/18, LEX nr 2480161 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Istotne jest więc to, czy dany podmiot posiada informacje żądane przez stronę, nie ma natomiast znaczenia, czy istniała podstawa prawna do ich wytworzenia, a także jakie konkretnie przepisy prawa materialnego zobowiązują organ do gromadzenia takich informacji. Oznacza to również, że organ nie ma obowiązku przekazywania dokumentów, których nie ma, mimo że powinien je posiadać (por. wyroki NSA z: 23 września 2003 r. sygn. akt II SA 1852/03, 20 lutego 2013r. sygn. I OSK 2235/12; 20 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 2235/12 – dostępne na www.nsa.gov.pl). 4. Sąd, mając powyższe na względzie, stwierdza, że Prezydent [...] (Urząd [...] [...]) w piśmie, które nosi datę [...] kwietnia 2019r., a które Skarżący, jak twierdzi w skardze, otrzymał [...] kwietnia 2019r., nie wskazał, że nie jest w posiadaniu żądanych przez Skarżącego informacji. Prezydent [...] wyjaśnił jedynie, że Skarżący powinien zwrócić się do zarządcy drogi – do Zarządu Dróg Miejskich w sprawie ewentualnej możliwości pozyskania informacji (zgodnie z art. 4 ust. 4 u.d.i.p.). Tym samym nie można uznać, że Prezydent [...] w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powiadomił Skarżącego, że nie posiada żądanej informacji publicznej oraz nie wyjaśnił przyczyn takiego stanu rzeczy. Warto też wskazać, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent [...] (Biuro [...]) od 26 kwietnia 2019r. był w posiadaniu żądanych przez Skarżącego informacji, a mimo to dopiero 12 czerwca 2019r . przesłał na adres mailowy Skarżącego kopię projektu, który był wdrożony [...] marca 2019r. na skrzyżowaniu, o którym mowa we wniosku Skarżącego z [...] kwietnia 2019r. Sąd w związku z tym stwierdza, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent [...] pozostawał w bezczynności, gdyż od dnia wpływu ww. wniosku Skarżącego z [...] kwietnia 2019r. do jego rozpatrzenia upłynęło więcej niż 14 dni. W związku z tym należało przyjąć, stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności. Zestawienie daty wniosku ([...] kwietnia 2019r.) z datą udzielenie informacji (12 czerwca 2019r.) wskazuje, że Prezydent [...] nie podjął w przewidzianym ustawowo terminie aktywności zmierzającej do rozpoznania wniosku Skarżącej, albo do udzielenia informacji, że nie jest w posiadaniu informacji żądanych przez Skarżącego. Oznacza to, że Prezydent [...] pozostawał w bezczynności. Procedura udzielania informacji publicznych została sformalizowana w taki sposób, aby zapewnić wszystkim uprawnionym podmiotom szybki dostęp do żądanych informacji, skalsyfikowanych jako publiczne i nieudostępnionych w BIP. Uprawnienie to obejmuje również prawo do szybkiego poznania przyczyn odmowy udostępnienia żądanych informacji, stąd krótki termin na rozpoznanie wniosku. Podjęcie przez Prezydenta [...] aktywności w przedmiocie oceny wniosku Skarżącego i jego rozpoznania po upływie terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. należy zakwalifikować jako bezczynność. 5. Sąd stwierdza ponadto, że na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. był zobowiązany wskazać czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu przedstawione okoliczności faktyczne i przepisy prawne nie wskazywały, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy podkreślić, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stwierdza, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniu prawa przez Prezydenta [...] Po pierwsze dlatego, że Skarżący nie skierował ww. wniosku do Zarządu Dróg Miejskich, lecz bezpośrednio do Prezydenta [...] Po drugie Prezydent [...] zareagował na ww. wniosek [...] kwietnia 2019r., choć nie uczynił tego we właściwy sposób – przez wskazanie w sposób wyraźny, że nie jest w posiadaniu żądanych przez Skarżącego informacji. Po trzecie udzielenie odpowiedzi po upływ ustawowego terminu, wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., samo w sobie nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż przekroczenie terminu nie było znaczące, ani nie przejawiało się w całkowitym braku reakcji ze strony organu na ww. wniosek Skarżącego. 6. Sąd w tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Orzeczenie z punktu drugiego sentencji wyroku ma uzasadnienie w art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdza ponadto, że skoro Prezydent [...] rozpoznał sprawę z wniosku Skarżącego przez udzielenie żądanych informacji, należało przyjąć, że nie było podstaw do zobowiązania organu do dokonania czynności, ani do wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie skargę należało, na mocy art. 151 P.p.s.a., oddalić (punkt trzeci sentencji wyroku). Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych (punkt czwarty wyroku) wydano na mocy art. 200 i art. 209 P.p.s.a. Sąd wyjaśnia ponadto, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a.