II SA/Gl 160/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi J.G. i M.G. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w kwestii pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. po rozpoznaniu wniosku "A" sp. z o.o. orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku restauracji z dominantą o wysokości 15m wraz z instalacjami wewnętrznymi, zewnętrznymi, infrastrukturą i elementami zagospodarowania na terenie przy ul. [...] w D., obejmującym działki nr 1, 2 k.m. [...], obręb U.. Decyzja ta została doręczona inwestorowi w dniu 12 sierpnia 2019 r. oraz właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji w dniu 12 sierpnia oraz w dniu 27 sierpnia i 28 sierpnia 2019 r. Pismem z dnia 15 października 2019 r. skarżący J. G. i M. G. jako współwłaściciele działek nr 3 i 4, wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 28 ust. 2 kpa w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 40, art. 10 i art. 8 § 1 kpa - z powodu pozbawienia ich udziału w postępowaniu jako właścicieli nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu, a także przysługiwania im służebności gruntowej na działkach, stanowiących teren inwestycji. Nadto, skarżący wskazali na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Skarżący podali, że zachowali 14-dniowy termin do wniesienia odwołania, gdyż bez własnej winy otrzymali decyzję dopiero w dniu 1 października 2019 r. w siedzibie organu. Jednakże zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Śląski stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji. Organ odwoławczy ustalił bowiem, że wobec niewniesienia odwołania, decyzja organu I instancji stała się ostateczna w dniu 12 września 2019 r. Skarżący, którzy nie byli stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, zapoznali się z treścią decyzji w dniu 1 października 2019 r. Zdaniem organu, skoro skarżący nie brali udziału w postępowaniu, wnieśli odwołanie po upływie terminu do wniesienia odwołania przez strony, które brały w nim udział, który to termin minął w dniu 11 września 2019 r. Zatem ich odwołanie jest niedopuszczalne, gdyż decyzja stała się ostateczna. Wydanie postanowienia z art. 134 kpa było zatem obligatoryjne, jako że odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była stroną postępowania (vide: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 738/11). W skardze do sądu administracyjnego skarżący domagali się uchylenia postanowienia organu odwoławczego, zarzucając naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane – z powodu błędnego uznania, że skarżący nie byli stronami postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, 2) art. 127 kpa – z powodu błędnego uznania, że prawo do wniesienia odwołania przysługuje tylko podmiotom, które były uznane za strony przez organ, podczas gdy w niniejszej sprawie błędnie ustalono krąg stron, 3) art. 112 w zw. z art. 39 i art. 42 § 2 kpa – poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy decyzja organu I instancji została im doręczona przez jego pracownika w dniu 1 października 2019 r. wraz z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, 4) art. 77 § 1 kpa – z powodu pominięcia przez organ odwoławczy faktu, że skarżący pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. wnieśli o potraktowanie odwołania z dnia 15 października 2019 r. jako wniosku o wznowienie postępowania w przypadku niepodzielenia zarzutów odwołania, co stanowiło modyfikację żądania. Dla poparcia stanowiska o doręczeniu organowi ich pisma przed wydaniem zaskarżonego postanowienia skarżący domagali się przeprowadzenia dowodu z dokumentów: 1) koperty, w której doręczono im zaskarżone postanowienie, 2) wydruku z portalu – status przesyłki na okoliczność terminu wysłania postanowienia przez organ, 3) potwierdzenia nadania pisma skarżących z dnia 12 grudnia 2019 r., 4) wydruku z portalu – status przesyłki na okoliczność odebrania przez organ powyższego pisma przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu, że pismo, modyfikujące odwołanie, zostało odebrane przez Wojewodę przed wysłaniem zaskarżonego postanowienia, organ wyjaśnił, że wysłanie postanowienia nastąpiło w tym samym dniu, w którym wpłynęło pismo skarżących. Decyzja organu I instancji nie została zaś doręczona skarżącym w trybie kpa, a jedynie udostępniona skarżącemu w dniu 1 grudnia 2019 r. w trybie dostępu do informacji publicznej. Do odpowiedzi na skargę dołączono odpis pisma skarżących z daty 12 grudnia 2019 r. oraz pismo organu z daty [...] r. przekazujące powyższe pismo organowi I instancji, jako wniosek o wznowienie postępowania. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania nie narusza bowiem art. 134 zd. 1 kpa, ani też organ odwoławczy nie naruszył prawa materialnego i nie uchybił regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza ramami niniejszej sprawy pozostaje kwestia, czy skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Istotny jest jedynie fakt, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż nie zostali powiadomieni o jego wszczęciu, ani też nie doręczono im decyzji tego organu w trybie art. 129 § 2 kpa. Przez doręczenie (ogłoszenie) decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 kpa. Wszak wnosząc odwołanie, skarżący zarzucili pozbawienie ich udziału w postępowaniu. Fakt, że w dniu 1 października 2019 r. skarżący otrzymał decyzję, na swój wniosek, nie oznacza, że było to doręczenie w trybie kpa, które otwierało drogę do wniesienia odwołania. Wszak decyzja organu I instancji była już wówczas ostateczna. Gdyby zaś podzielić pogląd skarżących, że każde udostępnienie decyzji stanowi jej doręczenie, wówczas mogłoby dojść do paraliżu obrotu prawnego i stworzenia absurdalnej sytuacji niepewności, gdyż nigdy nie byłoby jasne, czy decyzja jest ostateczna, bo odwołanie przysługiwałoby w każdym czasie. Skarżący otrzymał egzemplarz decyzji, w którym zawarte było pouczenie o prawie i terminie wniesienia odwołania, lecz skarżący nie byli adresatami tej decyzji, wymienionymi w aktach sprawy. Bezzasadne są zatem zarzuty naruszenia art. 112 w zw. z art. 39 i art. 42 § 2 kpa. Prawidłowo też uznał organ odwoławczy, że 14-dniowy termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji liczy się od dnia ostatniego doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie tego terminu strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 11 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 494-495). W niniejszej sprawie pismo skarżących z dnia 15 października 2019 r. niewątpliwie stanowiło odwołanie. Zostało ono sformułowane przez fachowego pełnomocnika w osobie adwokata i zatytułowane odwołaniem. Jego treść i zawarte w nim żądania potwierdzają wolę skarżących co do zakwalifikowania go jako środek odwoławczy, gdyż skarżący domagali się weryfikacji decyzji organu I instancji w postępowaniu przed organem wyższego stopnia, wywodząc że odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie, gdyż decyzję doręczono im w dniu 1 października 2019 r. w siedzibie organu. Fakt wniesienia pisma przez fachowego pełnomocnika oraz jego treść, zwalniały organ odwoławczy od żądania jego sprecyzowania co do rzeczywistej woli strony, a więc, czy pismo stanowi odwołanie, czy wniosek o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy nie uchybił zatem powinnościom z art. 8 § 1 i art. 9 kpa. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie uchybił też wymogom z art. 77 § 1 kpa z powodu pominięcia faktu, że skarżący zmodyfikowali żądanie (odwołanie) pismem z dnia 12 grudnia 2019 r. Po pierwsze, pismo to wpłynęło do organu w dniu 17 grudnia 2019 r., podczas gdy zaskarżone postanowienie zapadło w dniu [...] r. Fakt ewentualnej modyfikacji stanowiska skarżących nie był zatem znany organowi odwoławczemu w dniu wydania aktu. Nie można zatem ferować zarzutu o braku nierozpatrzenia materiału dowodowego. Po drugie, zaskarżone postanowienie zostało wysłane w dniu 17 grudnia 2019 r. i nadane w urzędzie pocztowym o godz. 14:55, podczas gdy pismo skarżących wpłynęło do kancelarii urzędu o godz. 12:00. Jednak należy mieć na uwadze specyfikę obiegu dokumentacji w urzędach. Pisma te "rozminęły się" w takiej sytuacji. Jednak zdaniem sądu administracyjnego, najistotniejszy jest fakt, że w piśmie tym skarżący wnieśli o potraktowanie ich odwołania jako wniosku o wznowienie postępowania w przypadku niepodzielenia przez organ zarzutów wskazanych w odwołaniu. Organ odwoławczy nie jest organem właściwym w postępowaniu wznowieniowym, które zostało zakończone ostateczną decyzją przed organem I instancji. Zatem organ ten nie mógł odstąpić od rozpoznania odwołania. Jedynie przez wydanie aktu kończącego postępowanie organ władny jest zająć stanowisko w sprawie. Nie było zatem żadnej możliwości prawnej, aby organ odwoławczy w inny sposób potraktował odwołanie – raz jako środek odwoławczy, drugi raz – jako wniosek o wznowienie postępowania. Powtórnie należy podkreślić, że skarżący nie wnieśli o potraktowanie odwołania jako wniosku o wznowienie postępowania, lecz o rozpoznanie ich odwołania, a dopiero w razie jego nieuwzględnienia – zakwalifikowanie pisma jako żądanie wznowienia postępowania. Skoro zaś kolejne pismo skarżących wpłynęło do organu odwoławczego już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, ale przed jego wysyłką, zasadnie organ odwoławczy przekazał je organowi I instancji celem dalszego rozpoznania. Skarżący w istocie wnieśli bowiem odwołanie od decyzji ostatecznej, a w kolejnym piśmie zawarli wniosek o wznowienie postepowania. Co więcej dwutorowo sformułowane zarzuty skargi, a więc zarówno stanowisko o skutecznym wniesieniu przysługującego im odwołania jako stronom postępowania o pozwolenie na budowę, jak i nieuwzględnieniu przez organ odwoławczy kolejnego pisma, stanowiącego modyfikację żądania, dowodzą że skarżący wnieśli zarówno odwołanie, które wymagało wydania aktu przez organ II instancji, jak i wniosek o wznowienie postępowania już po podjęciu zaskarżonego postanowienia w ramach kontroli z art. 134 zd. 1 kpa. Fakt, że stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania zgodnie z art. 127 kpa, nie zmienia postaci rzeczy, że odwołanie nie przysługuje od decyzji ostatecznej, a taki przymiot decyzji skarżący w pierwszym rzędzie kwestionowali. Z tych wszystkich względów, nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. Rozpoznanie sprawy z trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 cyt. ustawy. mr