I OSK 3400/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 288/19 w sprawie ze skargi B.I. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej oraz zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 288/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie - po rozpoznaniu skargi B.I. (dalej, jako: skarżąca) - uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] (pkt I) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt II). Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 17 grudnia 2018 r. skarżąca otrzymała skierowanie do pracy w firmie L. na stanowisku: kelner. W tym samym dniu skarżąca złożyła w PUP oświadczenie, w którym podała, że odmawia podjęcia pracy z powodu kłopotów z kręgosłupem. Wobec tak złożonego oświadczenia, Organ I instancji skierował skarżącą do lekarza medycyny pracy celem ustalenia jej zdolności do podjęcia zaoferowanej jej pracy. W opinii lekarza przeprowadzającego badanie, skarżąca jest zdolna do pracy na zaproponowanym jej stanowisku. W związku z powyższym, Starosta [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 i 1149 ze zm., dalej jako: "u.p.z.") oraz art. 104 K.p.a., decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. orzekł o utracie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 17 grudnia 2018 r., uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie odmową podjęcia zatrudnienia przez stronę. Skarżąca powyższą decyzję odebrała w dniu 7 stycznia 2019 r. W dniu 8 stycznia 2019 r. skarżąca wniosła odwołanie (pismo zatytułowane: "Wyjaśnienie do otrzymania decyzji" oraz oświadczenie, że pismo to należy traktować jako odwołanie), w którym podała, że po otrzymaniu w dniu 17 grudnia 2018 r. skierowania, nie może podąć pracy gdyż jest w trakcie leczenia i ten rodzaj pracy koliduje z jej schorzeniem tzn. problemami z kręgosłupem. Skarżąca podała także w swoim odwołaniu, że stawiła się u lekarza medycyny pracy i w dniu 19 grudnia 2018 r. dzwoniła do PUP informując pracownika o jego decyzji, a także, że na dzień 20 grudnia 2018 r. jest zarejestrowana do dr P. Strona podała także, że nie rozumie tak wydanej decyzji, a tym bardziej po co była wymagana od niej opinia lekarza medycyny pracy skoro od dnia 17 grudnia 2018 r. orzeczono o odmowie podjęcia przez nią zatrudnienia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że bezspornie zaszły przesłanki do zastosowania treści art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z. Organ uwypuklił, że niezdolność do pracy to pojęcie ustawowe, zaś w ustawie o promocji zatrudnienia ustawodawca wskazał podmiot (lekarza medycyny pracy), który ma kompetencje do orzekania w stosunku do osób bezrobotnych o ich zdolności do pracy. Organ uznał zatem, że opinia ww. lekarza jest wiążąca dla organów zatrudnienia. Powyższe oznacza, że tylko orzeczenie organu rentowego o niezdolności do pracy czy też zaświadczenie od lekarza medycyny pracy mogłoby stanowić dla organu przesłankę do uwzględnienia odwołania, iż z powodów zdrowotnych nie może ona podjąć ww. zatrudnienia. Organ wskazał, że podnoszony w odwołaniu argument strony, że ze względu na stan zdrowia nie może ona podjąć pracy, przy jednoczesnym orzeczeniu lekarza medycyny pracy, że jest ona zdolna do podjęcia pracy oznacza, że argumenty skarżącej o jej stanie zdrowia nie mogą stanowić usprawiedliwienia niepodjęcia przez nią ww. pracy. Istotne dla oceny sytuacji skarżącej, zdaniem organu, jest jej oświadczenie z dnia 17 grudnia 2018 r. o odmowie oferowanym i odpowiadającym definicji odpowiedniej pracy zatrudnieniem, i tego oświadczenia skarżąca nie kwestionuje.Tak złożone oświadczenie, w ocenie organu oznacza, że do skarżącej nie jest adresowana ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Akt ten określa bowiem zadania państwa w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia, zatrudnienia oraz aktywizacji zawodowej. Oświadczenie świadczy natomiast o tym, iż skarżąca nie jest osobą bezrobotną i gotową do podjęcia zatrudnienia zaoferowanego jej przez PUP. Zdaniem organu odwoławczego warunkiem pozostawania w ewidencji osób bezrobotnych jest pozostawanie przez tę osobę w dyspozycji Powiatowego Urzędu Pracy i wykazywanie przez nią między innymi gotowości do podjęcia pracy. Skarżąca tej gotowości nie wyraziła, o czym świadczy złożone przez nią oświadczenie. Organ podkreślił, że strona w dniu rejestracji podpisała oświadczenie, że jest osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia. Odnosząc się do treści odwołania, Wojewoda także zauważył, że z treści przepisu stanowiącego podstawę wydanej decyzji (art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z.) wynika wprost, że starosta pozbawia statusu osoby bezrobotnej tę osobę, która odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie i pozbawienie statusu bezrobotnego następuje od dnia odmowy. Dniem odmowy w danej sprawie administracyjnej jest złożenie przez skarżącą w PUP oświadczenia, a zatem zdaniem Organu odwoławczego Organ I instancji prawidłowo orzekł o pozbawieniu Skarżącej statusu jak też zasiłku właśnie z tym dniem. W dniu 18 stycznia 2019 r. skarżąca złożyła do Wojewody za pośrednictwem Starosty [...] pismo zatytułowane odwołanie, w którym zarzuciła decyzji naruszenie przepisów postępowania, wskazując na szereg naruszeń i załączając jako dowód w sprawie dokumentację medyczną. Pismem z dnia 14 lutego 2019 r., Wojewoda [...] poinformował skarżącą, że jej sprawa była już przedmiotem rozpoznania w związku ze złożonym odwołaniem, zatem brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygania tej samej sprawy administracyjnej. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. Sąd, powołując art. 15 K.p.a., art. 127 § 1 K.p.a., art. 129 § 1 i § 2 K.p.a., art. 39-40 i art. 57 § 1 K.p.a., podniósł, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i przepisów dotyczących terminów do wniesienia odwołania. Organ II instancji, przed upływem 14 dniowego terminu do wniesienia odwołania, a zatem przedwcześnie wydał decyzję, nie dając skarżącej możliwości skorzystania w pełni z przysługującego jej prawa do złożenia odwołania i nawet wielokrotnego jego uzupełniania w terminie otwartym do wniesienia odwołania. Decyzję organu I instancji skarżąca odebrała osobiście w dniu 7 stycznia 2019 r., zatem termin dla niej otwarty, w którym mogła skorzystać z prawa do wniesienia odwołania upływał z dniem 21 stycznia 2019 r. Dla biegu terminu nie ma znaczenia fakt, że już następnego dnia po otrzymaniu decyzji organu I instancji, tj. 8 stycznia 2019 r. skarżąca wniosła od ww. decyzji odwołanie. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że zakończenie postępowania odwoławczego w dniu [...] stycznia 2019 r., czyli przed upływem ustawowego terminu do wniesienia odwołania, stanowi takie naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, tym bardziej, że istotne dla skarżącej dowody zostały przez nią przedstawione w kolejnym piśmie, datowanym na dzień 18 stycznia 2019, a więc złożonym już po wydaniu przez organ II instancji rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i przepisów dotyczących terminów do wniesienia odwołania przez zakończenie postępowania odwoławczego w dniu [...] stycznia 2019 r. czyli przed upływem ustawowego terminu do wniesienia odwołania; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. przez przyjęcie, że zakończenie postępowania odwoławczego w dniu [...] stycznia 2019 r. czyli przed upływem ustawowego terminu do wniesienia odwołania, stanowi takie naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Mając powyższe na względzie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stosowną argumentację. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. W tej sprawie, czyniąc zadość normie art. 15 K.p.a. sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta; po raz pierwszy w pierwszej instancji, a po raz kolejny w drugiej instancji. Każdy z organów przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a następnie wydał rozstrzygnięcie, przy czym z akt sprawy wynika, że obydwa organy oparły się na tym samym materiale dowodowym. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, zwłaszcza że Sąd I instancji nie wskazuje konkretnych czynności, które zostały podjęte jedynie przed organem odwoławczym, a których charakter i zakres mogłyby świadczyć o naruszeniu art. 15 K.p.a. Sąd I instancji nie wyjaśnił jak fakt zakończenia postępowania odwoławczego - decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., mógł niekorzystnie wpłynąć na prawa i obowiązki strony postępowania w sytuacji, gdy postępowanie odwoławcze było wynikiem rozpoznania odwołania skarżącej, a postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Czynienie zarzutu organowi administracji publicznej, że rozstrzygnął sprawę zbyt szybko jest w okolicznościach tej sprawy bezpodstawne. Strona ma prawo w toku postępowania odwoławczego składać wszelkiego rodzaju pisma i przedstawiać dodatkową argumentację czy prezentować dowody, natomiast prawo to nie jest ograniczone terminem do wniesienia odwołania. Stąd całkowicie pozbawione racji jest twierdzenie Sądu I instancji, iż organ odwoławczy przedwcześnie rozpoznał odwołanie skarżącego. Sąd uchylił się jednocześnie od dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji co do meritum, ograniczając się jedynie do wykazania naruszenia art. 15 K.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności. Dodać należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie dopuszcza żadnej możliwości dowolnego powielania środków zaskarżenia poprzez dwukrotne lub wielokrotne składanie odwołań od tej samej decyzji. Zgodnie z art. 15 K.p.a., wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Zgodnie zaś z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, co oznacza, że strona może wnieść odwołanie od decyzji nieostatecznej wyłącznie jeden raz i tylko do jednej instancji. W tej sprawie prawo skarżącego do ponownego rozpatrzenia jego sprawy w trybie instancyjnym objętej decyzją organu I instancji zostało zachowane poprzez rozpatrzenie "pierwszego" ze złożonych przez niego odwołań i w wyniku tego wydanie decyzji przez organ odwoławczy w dniu [...] stycznia 2019 r. Skoro skarżąca złożyła odwołanie w ustawowym terminie, to organ nie miał obowiązku oczekiwać czy skarżąca ponowi swoje zarzuty, uzupełni czy też ponownie wystąpi ze środkiem odwoławczym. W tej sytuacji, mając na względzie zakres orzekania przez organ odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie można podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia powołanych przez ten Sąd przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie winien ponownie dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem stanowiska zaprezentowanego w niniejszym wyroku. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.