VI SA/Wa 2743/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. W. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę VI SA/Wa 2743/19 Uzasadnienie Przedmiotem skargi wniesionej przez B. W. (dalej jako "skarżący") złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie z dnia [...] października 2019 r., nr [...], w którym Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania. Odwołanie z 30 listopada 2017r. dotyczy decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] września 2017 r. ustalającej, że skarżący zobowiązany jest do poniesienia kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych na jego rzecz w okresie: od dnia 26 maja 2014 r. do dnia 27 maja 2014 r. w łącznej wysokości 2 860,00 zł (słownie: dwa tysiące osiemset sześćdziesiąt złotych). Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 102 ust. 5 pkt 24a ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1510, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach". Do wydania niniejszego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania wyjaśniającego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia obowiązku poniesienia przez skarżącego kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r., stwierdził obowiązek poniesienia przez skarżącego kosztów świadczeń opieki zdrowotnej w łącznej wysokości 2 860,00 zł. Uznał, że skarżącemu ze środków publicznych udzielono świadczeń zdrowotnych w okresie: od 26 do 27 maja 2014 r., jako osobie nieuprawnionej do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zakresie chirurgii szczękowo-twarzowej - hospitalizacji, zrealizowanej przez Szpital Uniwersytecki nr [...] w B.. Organ ustalił, że powyższa decyzja została wysłana do skarżącego listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres: ul. C. [...],[...] S.. Korespondencja, po dwukrotnej nieskutecznej próbie doręczenia została zwrócona do nadawcy z adnotacją: "Zwrot, nie podjęto w terminie". Mając na względzie przepis art. 44 k.p.a. organ uznał powyższe doręczenie za dokonane w dniu 12 października 2017 r. Pismem z 30 listopada 2017 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżący złożył do dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnienia w sprawie, które zostało przekazane Prezesowi Narodowego Funduszu Zdrowia. Organ ten pismem z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] oraz z [...] września 2019 r. znak: [...], zwrócił się z prośbą o doprecyzowanie w terminie 7 dni od daty odbioru korespondencji: czy pismo z 30 listopada 2017 r. stanowi odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] września 2017 r. dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, czy też stanowi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wniosek o wznowienie postępowania. Pismem z 2 października 2019 r. skarżący wyjaśnił, że pismo z 30 listopada 2017 r. winno być uznane jako odwołanie od decyzji nr [...] z dnia [...] września 2017 r. dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia rozpatrując sprawę wskazał na zasady wnoszenia odwołania od decyzji organu I instancji przewidziane w art. 129 § 2 k.p.a. oraz zasady dotyczące doręczeń określone w Rozdziale 8 - "Doręczenia" k.p.a., w szczególności na art. 44 § 1 k.p.a. określający tryb dokonywania awizo przesyłki. Organ ustalił, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji I instancji wynikało, iż niepodjęta decyzja kierowana do skarżącego została pierwszy raz awizowana w dniu 29 września 2017 r., a kolejna druga nieskuteczna próba doręczenia miała miejsce w dniu 9 października 2017 r. Organ uznał, że mając na uwadze regulacje art. 44 k.p.a., decyzję kierowaną do skarżącego należało uznać za doręczoną w dniu 12 października 2017 r., a termin do złożenia odwołania od ww. decyzji upłynął w dniu 26 października 2017 r. Skarżący pismem nadanym 30 listopada 2017 r. złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2017 r., co zdaniem organu oznacza, że jego wniesienie nastąpiło z uchybieniem terminu do jego złożenia, przewidziane w art. 134 k.p.a. W skardze złożonej do tut. Sądu, skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2019 r., nr [...] wnosząc o uznanie go za bezskuteczne i zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. Nadto domagał się uznanie zabiegu za świadczenie okresowe nieplanowane, którego okres przedawnienia roszczeń upływa po 3 latach. Odnosząc się w uzasadnieniu skargi do zaskarżonego postanowienia wskazał, że zaskarżone postanowienie jest dla niego krzywdzące. Pozostałe zarzuty dotyczyły niezasadności rozstrzygnięcia o obowiązku poniesienia kosztów świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jego wydania. W ocenie Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, skarga nie jest zasadna. Wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej, w obecnym stanie prawnym, skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2019 r., nr [...] stwierdzające, że odwołanie skarżącego - od decyzji dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] września 2017 r. - zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Zdaniem Sądu, organ II instancji prawidłowo uznał, w świetle art. 44 k.p.a., że doręczenie zastępcze decyzji organu I instancji nastąpiło z upływem 12 października 2017 r., a tym samym, że termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji upłynął w dniu 26 października 2017 r. (art. 129 § 2 k.p.a.). Z zestawienia powyższych dat, uwzględniając fakt skutecznego pouczenia, należy uznać, że odwołanie złożone przez skarżącego 30 listopada 2017 r. zostało wniesione po upływie czternastodniowego terminu do jego wniesienia, zatem istniały podstawy faktyczne i prawne do wydania zaskarżonego postanowienia. Oznacza to, że organ nie zajmował się merytorycznym rozpoznaniem odwołania, czego oczekuje skarżący, a kwestiami formalnymi: braku zachowania terminu do złożenia środka zaskarżenia. Słuszna jest także analiza prawna poczyniona przez organ w zaskarżonym postanowieniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a. co do zasady pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.), przy czym o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a. stosuje się tzw. doręczenie zastępcze. W przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012r. – Prawo pocztowe pismo przechowywane jest przez okres 14 dni w placówce pocztowej operatora pocztowego (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). W myśl art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Zatem, by uznać doręczenie zastępcze za prawidłowo dokonane muszą zostać spełnione łącznie dwie przesłanki określone w art. 44 k.p.a., a mianowicie: pismo zostanie złożone na czas wskazany w tym przepisie w placówce pocztowej (w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego), a zawiadomienie o tym fakcie zostanie umieszczone w miejscu, o którym mowa w § 2 powołanego przepisu. W odmiennym przypadku, brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia przesyłki stronie (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2181/17,LEX nr 2699947). Dowodem potwierdzającym, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione jest zwrotne potwierdzenie odbioru zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że wszelkie adnotacje poczty na zwróconej przesyłce – zamieszczone na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru – mają walor dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości (autentyczności) oraz domniemania zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności) (por. wyroki NSA: z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 123/11; z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 11/11; postanowienie NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt I FZ 419/10, CBOSA). Wyjaśnić przy tym należy, że domniemanie autentyczności dokumentu urzędowego wskazuje na to, że dany dokument pochodzi od organu, który go wystawił. Natomiast domniemanie zgodności z prawdą twierdzeń w nim zawartych (wiarygodności) nakazuje uznać, że treść dokumentu jest zgodna z rzeczywistością. Tym samym, dokument urzędowy nie podlega swobodnej ocenie dokonywanej przez organ administracji. Za udowodnione należy przyjąć to, co wynika wprost z dokumentu. Skoro zatem pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym, to stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Tym samym, do obalenia jego prawidłowości nie wystarczy samo ogólne twierdzenie, że znajdujące się w aktach organu dowody świadczące o próbach doręczenia korespondencji nie spełniają wymagań określonych w art. 44 k.p.a. i dalej - zastosowania fikcji prawnej doręczenia. Jak stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt I FSK 1861/11 (LEX nr 1148521) dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce, jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. Przedmiotowe domniemanie może być obalone, jednakże podejmując próbę dokonania tego, należy mieć na względzie, że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi. Co za tym idzie, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonujące. Konfrontując powyższe zasady z aktami rozpoznawanej sprawy, Sąd zauważa, że znajduje się w nich zwrotne potwierdzenie odbioru (wraz z kopertą) decyzji nr [...] z dnia [...] września 2017 r. wydanej przez dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, prawidłowo wypełnione, opieczętowane i podpisane przez doręczyciela Poczty Polskiej S.A. Wynika z niego jednoznacznie, że z powodu niemożności doręczenia pisma adresatowi osobiście ani osobie uprawnionej do odbioru, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, który podjąłby się oddania pisma adresatowi, przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej w dniu 29 września 2017 r. Z powodu niepodjęcia przesyłki w terminie 7 dni pozostawiono powtórne zawiadomienie w dniu 9 października 2017 r., a następnie zwrócono przesyłkę do nadawcy w związku z niepodjęciem przesyłki w terminie. Nie budzi zatem wątpliwości, że jest to dokument urzędowy korzystający z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. W świetle powyższych rozważań należy zatem stwierdzić, ze organ II instancji prawidłowo uznał, że decyzja nr [...] z dnia [...] września 2017 r. dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia została doręczona skarżącemu 12 października 2017 r., w trybie tzw. doręczenia zastępczego, określonego w art. 44 k.p.a. W konsekwencji ustalenia, że odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu 30 listopada 2017 r. zostało złożone po terminie, który - zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. -upłynął w dniu 26 października 2017 r. rozstrzygnięcie należy uznać za prawidłowe. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie wniesienie przez skarżącego odwołania nastąpiło z uchybieniem terminu przewidzianego w k.p.a. Co więcej, postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego, w każdym przypadku, gdy takie uchybienie miało miejsce. Taka sytuacja nastąpiła w sprawie nininiejszej. Skoro uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, to w razie jego stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia przewidzianego w art. 134 k.p.a. Z tego powodu podniesione w skardze zarzuty względem merytorycznego rozstrzygnięcia organu decyzją ustalającą obowiązek poniesienia kosztów świadczeń, jako decyzją ostateczną, nie mogły być przedmiotem rozważań Sądu. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było wyłącznie zaskarżone postanowienie. O ile organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, to nie mógł przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania, ponieważ miał obowiązek zastosowania dyspozycji art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezpodstawną.