II SAB/Wa 478/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia Lokatorów [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] Stowarzyszenie Lokatorów [...] (dalej: "Stowarzyszenie", "strona skarżąca"), reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, jest bezczynność Prezydenta [...] (dalej: "organ") polegająca na nierozpatrzeniu wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Stowarzyszenie, działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej: "u.d.i.p.", zwróciło się do Urzędu [...] o udostępnienie decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wydanej przez Prezydenta [...] o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego dotyczącego wniosku pełnomocnika Zakładów [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...]o zwrot nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...]. Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie pełnej treści ww. decyzji w Biuletynie Informacji Publicznej; przekazanie pocztą elektroniczną (na podany adres e-mail) linku stałego w BIP-ie do tej decyzji; podanie informacji czy ww. decyzja jest prawomocna i czy ktokolwiek złożył od niej odwołanie. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] lutego 2018 r. (znak: [...],[...]) organ poinformował Stowarzyszenie, iż w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja administracyjna rozpatrująca wniosek dawnego właściciela Zakładów [...] Spółka Akcyjna w [...] o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do przedmiotowych nieruchomości w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Jednocześnie organ wskazał, że decyzja nieistniejąca nie może być w żaden sposób udostępniona. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. Stowarzyszenie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło skargę na bezczynność Prezydenta [...] w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2018 r. zarzucając organowi naruszenie: - art. 104, art. 107 § 1 oraz art. 110 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.", w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret pierwsze u.d.i.p. - poprzez błędne przyjęcie, iż wnioskowana informacja nie jest decyzją administracyjną, a co za tym idzie nie jest informacją publiczną; - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu ustawowego terminu. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie, że: organ dopuścił się bezczynności; bezczynność trwa nadal i ma charakter rażącego naruszenia prawa; nakazanie organowi rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 7 dni od dnia otrzymania akt postępowania; wymierzenie organowi grzywny w wysokości wyższej niż symboliczna; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych. W motywach skargi strona skarżąca wskazała, iż w dniu [...] stycznia 2018 r. Prezydent [...] wydał decyzję nr [...] ([...]) o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania dotyczącego wniosku pełnomocnika Zakładów [...] Spółka Akcyjna o zwrot nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...]. Decyzja ta została opublikowana przez organ na prowadzonym przezeń profilu na portalu społecznościowym Facebook, skąd też została pozyskana przez stronę skarżącą. W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej (o treści wskazanej powyżej) organ pismem z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...],[...] poinformował, iż: "w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie została wydana decyzja rozpatrująca wniosek dawnego właściciela Zakładów [...] Spółka Akcyjna w [...] o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do przedmiotowych nieruchomości (...)". Działanie organu w niniejszej sprawie opiera się na stanowisku, zgodnie z którym dokument, którego dotyczył wniosek stanowi jedynie "projekt decyzji", który nie został doręczony stronom postępowania, a więc nie jest dokumentem urzędowym, a tym samym nie stanowi informacji publicznej. Stanowisko to, zdaniem strony skarżącej, jest błędne i opiera się na fałszywych przesłankach. Dalej strona skarżąca podniosła, iż w nauce prawa administracyjnego sformułowano pewne minimalne wymogi, którym musi odpowiadać dokument, aby mógł być uznany za decyzję. W szczególności powinien on zawierać rozstrzygnięcie oraz podpis upoważnionej osoby. Dokument będący przedmiotem wniosku, w posiadanie kopii którego weszło Stowarzyszenie, posiadał wszystkie ww. elementy, a więc jest decyzją administracyjną. Doręczenie decyzji administracyjnej stanowi okoliczność istotną przy rozstrzyganiu związania jej treścią. W niniejszej sprawie nie powinno się jednak badać faktu doręczenia decyzji, lecz fakt jej wydania, tj. sporządzenia i podpisania. Skoro bowiem decyzję wydano, choćby jej nie doręczono którejkolwiek ze stron, to decyzja ta istnieje i może być udostępniana jako informacja publiczna, co jednak w niniejszej sprawie nie nastąpiło w wyniku naruszenia ww. przepisów k.p.a. i u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż objęty przedmiotem wniosku dokument z dnia [...] stycznia 2018 r. stanowił jedynie projekt decyzji administracyjnej wraz z parafami osób akceptujących planowane w sprawie rozstrzygnięcie, wobec czego żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej i nie mogła zostać udostępniona w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Wszelkie decyzje wydawane przez Prezydenta [...] w sprawach nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy zamieszczone są na stronie internetowej BIP m.st. Warszawy (https://bip.warszawa.pl). Wobec faktu, iż ww. projekt planowanego w sprawie rozstrzygnięcia nie posiadał przymiotu informacji publicznej - nie podlegał udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Dodatkowo organ wskazał, iż wniosek z dnia [...] października 1949 r., złożony przez pełnomocnika Zakładów [...] Spółka Akcyjna w [...]o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym do gruntu nieruchomości położonej w [...]przy ul. [...] (dawniej [...]) oznaczonej numerem hipotecznym [...], został rozpoznany decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Powyższą decyzją Prezydent [...] : ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], uregulowanego w księdze wieczystej [...], położonego przy ul. [...], na rzecz Skarbu Państwa w całości (pkt 1); odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] uregulowanego w księdze wieczystej [...] (pkt 2). Od ww. decyzji została wniesiona skarga prokuratora del. do Prokuratury Regionalnej w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2128/18), wraz z którą przekazano całość zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 2128/18) WSA w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. W ustnych motywach wyroku Sąd podkreślił, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., której udostępnienia żąda strona skarżąca, nie została wprowadzona do obrotu prawnego, wobec czego nie może wywoływać skutków prawnych. W ocenie organu, stanowisko przedstawione w ww. wyroku oznacza, że brak jest podstaw do udostępnienia ww. decyzji w trybie u.d.i.p. Końcowo na marginesie organ zauważył, iż jak wynika z treści pisma z dnia [...] lutego 2018 r., jak również z treści skargi, strona skarżąca znajduje się w posiadaniu przedmiotowego dokumentu, tj. "wydruku decyzji nr [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Prezydenta [...] polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.). Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: (1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); (2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udostępnienia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); (3) odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; (5) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Co istotne, organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. Nie budzi zatem wątpliwości, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. Prezydent [...] - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia, będącej w jego dyspozycji, informacji publicznej - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zakres przedmiotowy u.d.i.p. określa pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W świetle tego przepisu informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, która na mocy prawa podlega udostępnieniu. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret pierwsze u.d.i.p. informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Strona skarżąca przedmiotem wniosku informacyjnego uczyniła "decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wydaną przez Prezydenta [...] o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego dotyczącego wniosku pełnomocnika Zakładów [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] o zwrot nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]". W odpowiedzi na wniosek organ poinformował stronę skarżącą, że odniesieniu do ww. nieruchomości nie została wydana decyzja administracyjna rozpatrująca wniosek dawnego właściciela Zakładów [...] Spółka Akcyjna w [...] (...). Jednocześnie organ wskazał, że decyzja nieistniejąca nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Stanowisko organu znalazło potwierdzenie w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2128/19 (publ. CBOSA), powołanym w odpowiedzi na skargę. Sąd stwierdził bowiem, iż "nie można zatem uznać (...) że decyzja Prezydenta [...] nr [...] znak [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., którą po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 1949 r. złożonego przez adw. W. K. pełnomocnika Zakładów [...] Spółki Akcyjnej w [...]o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym do gruntu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dawniej [...]) oznaczonej numerem hipotecznym [...] orzeczono o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowym, została wprowadzona do obrotu i jest ostateczna. Decyzja ta (...) nie wywołała żadnych skutków prawnych, gdyż nie została doręczona zgodnie z art. 109 § 1 k.p.a. Tylko doręczenie decyzji w sposób określony w powołanych wyżej przepisach, który pozwala na przyjęcie domniemania zapoznania się z jej treścią przez strony postępowania będące jej adresatami jest wprowadzeniem decyzji do obrotu i pociąga za sobą skutek związania organu wydanym aktem oraz stanowi uzewnętrznienie decyzji w stosunku do tych stron. Dopiero bowiem od chwili jej prawidłowego doręczenia decyzja istnieje w porządku prawnym. Wynika to wprost z art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Decyzja administracyjna jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu, chociaż jest podpisana przez organ, który ją wydał nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje żadnych skutków prawnych przed jej prawidłowym doręczeniem adresatom. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z 4 grudnia 2003 r. (FPS 10/00, publ. ONSA 2001/2/56) uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuacje procesową, a więc możliwość wniesienia odwołania. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę, a następnie wywołuje skutki określone przez przepisy prawa". Dalej Sąd wskazał, iż "decyzja Prezydenta [...] nr [...] znak [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. przede wszystkim nie jest decyzją ostateczną gdyż nie weszła do obrotu, ponieważ nie została prawidłowo doręczona stronom (...)". Skoro zatem przedmiotem wniosku nie była (ostateczna) decyzja administracyjna, to prawidłowo organ poinformował stronę skarżącą pismem z dnia [...] lutego 2018 r., tj. w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., że nie podlega ona udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p., bowiem nie posiada waloru informacji publicznej. Nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret pierwsze u.d.i.p. Brak jest tym samym podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie można również uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 104, art. 107 § 1 oraz art. 110 § 1 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3 i art. 6 ust. 1 pkt 4a tiret pierwsze u.d.i.p., w sytuacji gdy organ trafnie uznał, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Konkludując stwierdzić należy, iż organ dokonał prawidłowej kwalifikacji wnioskowanej informacji, a następnie pisemnie poinformował stronę skarżącą, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do realizacji jej wniosku w trybie przepisów u.d.i.p. Żądana informacja nie stanowi bowiem informacji publicznej. Sąd nie stwierdził tym samym podstaw do uwzględnienia skargi, uznając zarzut bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. za nieuzasadniony. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.