IV SA/Wa 301/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie: sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) sędzia SO del. do WSA Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność § 3 pkt 2 i § 21 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały Uchwałą z [...] czerwca 2016 r. nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. Rada Gminy w P., powołując się na regulację art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016, poz. 446) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2016, poz. 250), uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P.. Zgodnie z § 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi może odbywać się na nieruchomościach lub ich częściach na następujących zasadach: ścieki powstające przy myciu pojazdów nie mogą być bezpośrednio odprowadzane do zbiorników wodnych ani do ziemi (pkt 1), naprawy pojazdów samochodowych związane z ich eksploatacją, w obrębie nieruchomości są możliwe, jeżeli nie stwarzają uciążliwości pozostałym użytkownikom i nie zagrażają środowisku (pkt 2), odpady powstające przy naprawie pojazdów będą gromadzone w przeznaczonych do tego celu pojemnikach (pkt 3). W rozdziale 7 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. Rada Gminy w P. wyznaczyła obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania. Zgodnie z § 21 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. obowiązkowi deratyzacji podlegają nieruchomości znajdujące się na terenie zabudowanym. W myśl § 21 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. deratyzacja winna być przeprowadzana nie rzadziej niż raz na 3 lata w terminie do 31 marca trzeciego roku od ostatniej przeprowadzonej deratyzacji. Prokurator Rejonowy w G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P." w zakresie § 3 pkt 2 oraz § 21 ust. 1 uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego w zakresie określenia w regulaminie zasad mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, poprzez sformułowanie w treści uchwały, że mogą być one dokonywane, jeżeli nie stwarzają uciążliwości pozostałym użytkownikom, które to sformułowanie ma zbyt ogólny charakter oraz wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego; art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach polegające na jego niezastosowaniu poprzez brak wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, pomimo że powołany przepis prawa zobowiązuje radę gminy do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 pkt 2 oraz § 21 ust. 1 uchwały Rady Gminy w P. nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P.. Rada Gminy P. - w odpowiedzi na skargę - wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) - dalej: P.p.s.a.]. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2016, poz. 250) - dalej: ustawa o utrzymaniu czystości. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis ten ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, stanowi delegację ustawową. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które winny znaleźć się w regulaminie czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Takie też stanowisko ugruntowało się orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekając w sprawie niniejszej w pełni podziela (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 8 listopada 2012 r., sygn. akt: II OSK 2012/12, 14 grudnia 2011 r., sygn. akt: II OSK 2058/11, 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt: II OSK 170/10 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt: IV SA/Po 748/13, z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt: IV SA/Po 507/13, Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Sz 238/13; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że zakwestionowane w skardze postanowienia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. świadczą o wykroczeniu przez uchwałodawcę poza zakres delegacji ustawowej dokonując nieuprawnionej modyfikacji norm ustawowych, stanowiąc przepisy wykraczające poza materię, która może być unormowana w regulaminie czystości i porządku. W przepisie § 3 pkt 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. uchwalono, że napraw samochodów związanych z ich eksploatacją, można dokonywać w obrębie nieruchomości, jeżeli naprawy takie nie są uciążliwe dla pozostałych użytkowników i nie zagrażają środowisku (pkt 2). Niewątpliwie takie uregulowanie wkracza w regulację prawa własności. Jak wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi". W związku z tym, ograniczenie napraw pojazdów do napraw związanych jedynie z ich bieżącą eksploatacją stanowi ograniczenie prawa podmiotowych, w tym prawa własności i jako takie przekracza granice upoważnienia ustawowego w sposób kwalifikowany prawem. Ponadto uzależnienie możliwości napraw pojazdów od braku uciążliwości wobec pozostałych użytkowników jest zbyt ogólnym kryterium, aby można było uznać, że odpowiada delegacji ustawowej. W istocie bowiem nie wiadomo jakiego rodzaju uciążliwości uniemożliwiają przeprowadzenie naprawy pojazdu i jakie naprawy nie zagrażają środowisku. Jak również nie można jednoznacznie stwierdzić kto należy do kręgu użytkowników nieruchomości, którym przysługiwałoby żądanie zaprzestania prowadzenia napraw. Zapis § 3 pkt 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy P. jest więc niekonkretny i nie stanowi wypełnienia delegacji ustawowej. Zapis § 3 pkt 2 Regulaminu ogranicza właściciela w wykonywaniu jego prawa własności wprowadzając wyżej wymienione kryteria w sposób wyżej przedstawiony. Rada gminy nie ma kompetencji by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu tego prawa. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli. Niewątpliwie zapis § 3 pkt 2 Regulaminu odnosi się do wykonywania prawa własności na prywatnych nieruchomościach. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący § 21 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Prokurator trafnie podniósł, że unormowanie to nie realizuje normy kompetencyjnej z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości zobowiązuje radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Rada gminy zobowiązana była zatem do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Obszar wyznaczony przez Radę Gminy w § 21 ust. 1 uchwały, wskazujący, że obowiązkowi deratyzacji podlegają nieruchomości znajdujące się na terenie zabudowanym, jest zbyt ogólny, aby można było uznać, że odpowiada delegacji ustawowej nakładającej na organ stanowiący obowiązek "wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji". Zapis ten nie spełnia wymogu jasności i precyzyjności. W istocie bowiem nie wiadomo jakie konkretnie obszary w obrębie gminy zostały objęte obowiązkiem przeprowadzania okresowej deratyzacji. Przy braku w systemie prawa jednej definicji terenu zabudowanego wykonanie obowiązku nałożonego w zaskarżonym przepisie w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie gminy jest w praktyce niemożliwe. Podsumowując, Sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności uznał, że uchwała w zaskarżonej części dotknięta jest wadą nieważności. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.