II SAB/Wa 813/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi W. L. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego W. L. z dnia [...] stycznia 2017 r.; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. W. L. w dniu 27 marca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [....] stycznia 2017 r. o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a ust. 1 tej ustawy. zarzucił organowi naruszenie art. 6 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP, art. 7 k.p.a. w związku z art. 87 Konstytucji RP, art. 8 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP, art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 9 w związku z art. 106 § 2 k.p.a. i wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt oraz o wymierzenie Ministrowi grzywny w maksymalnej wysokości. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że wniosek W. L. o wydanie decyzji wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2017 r. W dniu 3 lutego 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 36 k.p.a., zawiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy wniosku i o nowym terminie załatwienia sprawy (do 10 maja 2017 r.). W dniu 30 marca 2017 r. (po złożeniu przez W. L. skargi na bezczynność) organ ponownie powiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie, o nowym (kolejnym) terminie jej załatwienia (do 4 sierpnia 2017 r.). W tym samym dniu (30 marca 2017 r.) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o udzielenie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty i czy otrzymuje świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach stanowiły podstawę ustalenia tego świadczenia. Z akt sprawy wynika, że organ emerytalno-rentowy odpowiedział na pismo organu w piśmie z 8 maja 2017r. W dniu 18 sierpnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego oraz poinformował W. L. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (do 29 grudnia 2017 r.). Z akt sprawy wynika, że Prezes Instytutu Pamięci Narodowej odpowiedział na powyższe pismo organu w piśmie z 28 października 2017 r., natomiast Komendant Główny Policji w piśmie z 13 grudnia 2017 r. udzielił odpowiedzi na to pismo. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 18 grudnia 2017 r. zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania uwag i wniosków (art. 10 § 1 k.p.a.) W odpowiedzi na to pismo skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o wydanie "odpisu dokumentów" znajdujących się w aktach sprawy, wskazując że z uwagi na zły stan zdrowia nie może się z nimi zapoznać w siedzibie organu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przy piśmie z 28 lutego 2018 r. przesłał skarżącemu pisma Zakładu Emerytalno-Rentowego wraz z załącznikami, IPN oraz KGP. Z akt sprawy wynika ponadto, że w dniu 7 stycznia 2019 r. do organu wpłynęło pismo ZER wraz z informacją IPN o "anulowaniu" informacji o przebiegu służby skarżącego (nr [...]) i wystawieniu nowe informacji. W dniu [...] stycznia 2019 r. Minister wydał decyzję o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że rozpoznanie wniosku o wyłączenie zastosowania wobec wnioskodawców przepisów o ustaleniu świadczeń według mniej korzystnych zasad wymaga szeregu czynności wyjaśniających, a ponadto do organu wpłynęło ok. 4700 takich spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 201/17 odrzucił skargę W. L., jako nienależącą do właściwości sądu administracyjnego. Postanowieniem z 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 831/18 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Sądu I instancji. W dniu [...] stycznia 2019 r. wydał decyzję o odmowie wyłączenia w stosunku o skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) ma miejsce wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Wynika z tego, że stan bezczynności organu jest kategorią "obiektywną", dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia postępowania a datą wniesienia skargi, co oznacza, że wydanie decyzji przez organ po tym terminie nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowego. Innymi słowy, z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, nie podjął też stosownej czynności. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy podkreślić, że Sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia (w rozpatrywanym przypadku 27 marca 2017 r.), niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu wniesienia przez skarżącego niniejszej skargi organ pozostawał w bezczynności. Należy przypomnieć, że wniosek W. L. o wydanie decyzji wpłynął do Ministra w dniu 10 stycznia 2017 r. Zatem, stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. organ powinien go załatwić w ciągu dwóch miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.), a więc do dnia 10 marca 2017 r., ewentualnie w wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. "dodatkowym" miesięcznym terminie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznał ten wniosek w dniu [...] stycznia 2019 r., a więc po upływie niespełna dwóch lat od dnia jego otrzymania i po dziewiętnastu miesiącach od dnia złożenia przez skarżącego skargi na bezczynność organu w tej sprawie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się więc bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r., niemniej ta bezczynność ustała wraz z wydaniem decyzji w dniu [...] stycznia 2019 r. Zdaniem Sądu, bezczynność organu w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru bezczynności (przewlekłości) kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Sąd zauważa przy tym, że stwierdzona bezczynność postępowania wynika z postawy (zaniechań) organu. Należy odnotować, że dopiero w dniu 3 lutego 2017 r. a więc tydzień przed upływem ustawowego terminu załatwienia sprawy, organ zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy (10 maja 2017 r.) z uwagi na jej skomplikowany charakter i konieczność uzyskania niezbędnych informacji. Pierwszą czynność procesową Minister podjął dopiero w dniu 30 marca 2017 r. (a więc już po wniesieniu przez skarżącego skargi na bezczynność), zwracając się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury lub renty. Minister, po uzyskaniu żądanej informacji (pismo z 8 maja 2017 r.) przez trzy miesiące nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy i dopiero 18 sierpnia 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o dokumenty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Tę czynność można było, zdaniem Sądu, dokonać znaczenie wcześniej. Co więcej, organ, który w dniu 18 grudnia 2017 r. zawiadomił skarżącego o zebraniu całego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.), potrzebował nieco ponad roku czasu na wydanie decyzji. Takiej zwłoki organu w załatwieniu wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. nie uzasadniają żądania skarżącego, formułowane w tym postępowaniu, dotyczące wydania odpisu dokumentów, metryki akt sprawy czy udostępnienia informacji publicznej. Zapatrywanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, o potrzebie wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy, Sąd w pełni podziela. Niemniej jednak, zwłoki w postępowaniu w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwiać. Zdaniem Sądu, braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu, wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej, nie uzasadniają opieszałego działania organu władzy publicznej Okoliczności te wiążą się z niedokowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnej, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2019 r. sygn.. akt II SAB/Wa 466/19i powołane tam orzecznictwo). Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 P.p.s.a). Niewystarczającym uzasadnieniem wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest jedynie zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 369/19). Zasądzanie grzywny nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania), lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 207/19). Nie można tracić z pola widzenia, że grzywna ma mobilizować organ do załatwienia sprawy, działać również prewencyjne i represyjnie na organ, niemniej ta "represja" powinna być stosowana w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z akt sprawy wynika, że Minister bez zbędnej zwłoki rozpoznał wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. o ponowne rozpoznanie rozpatrzenie sprawy i wydał ostateczną decyzję w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.