II SA/Gl 436/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A.W., G.W., K.W., Z.W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Śląskiego z [...]r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z [...] r. nr [...], o ustaleniu na rzecz A. i G. W. oraz K. i Z. W. stosownie do przypadających udziałów, odszkodowania w wysokości 31 800,00 zł za nieruchomość położoną w R., oznaczoną działką nr 1 o pow. 0,0711 ha, wydzieloną pod drogę publiczną gminną. Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ostateczną decyzją z [...] r. nr [...] Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, położonej w obrębie P. oznaczonej jako działki nr 2 i nr 3 o pow. 0,3467 ha, będącej własnością małżeństwa A. i G. W. (udział 1/2 części) oraz małżeństwa K. i Z. W. (udział 1/2 części). W jego wyniku wydzielono trzy działki: nr 4 o pow. 0,1384 ha, nr 5 o pow. 0,1372 ha i nr 1 o pow. 0,0711 ha, przeznaczoną pod tereny komunikacji tereny publicznych dróg klasy dojazdowej [...]. Ta ostatnia działka z mocy przepisu art. 98 ust. 1 ww. ustawy przeszła na własność Gminy R. z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, czyli z dniem 30 września 2016 r. Wnioskiem z [...] r., A. i G. W. oraz K. i Z. W. wystąpili do Prezydenta Miasta R. o ustalenie odszkodowania za działkę nr 1. W wyniku rozpatrzenia wniosku i po uzyskaniu operatu szacunkowego Prezydent Miasta R., działając na podstawie art. 9a, art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami , wymienioną na wstępie decyzją z 13 grudnia 2017 orzekł o odszkodowaniu i jednocześnie zobowiązał do zapłaty Gminę R. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej decyzji, przy ustalaniu odszkodowania organ oparł się na operacie szacunkowym z [...] r. sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Wartość rynkowa nieruchomości została w nim określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Analizą objęto rynek nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe. Do porównań przyjęto 11 transakcji zawartych w okresie od listopada 2015 r. do grudnia 2016 r. z obszaru całego miasta R. (obrębu B., O., W., G., Z., L., N.). W oparciu o cenę minimalną i maksymalną rzeczoznawca majątkowy określił (w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniając różnice S w poszczególnych cechach tych nieruchomości) wartość 1 m2 wycenianego gruntu w kwocie 53,89 zł/m2. Do cech wpływających na cenę rynkową nieruchomości rzeczoznawca zaliczył lokalizację ogólną (30 %), otoczenie i sąsiedztwo (20 %), kształt i konfiguracja (20 %), dostępność ( 30 %). Biorąc pod uwagę, że w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przedmiotowa działka była przeznaczona na cele drogowe do analizy przyjęto transakcje, których przeznaczenie w planie miejscowym zagospodarowaniu przestrzennego zostało określone jako tereny publicznych dróg klasy dojazdowej - symbol planu A2KDD (str. 8). Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie złożyli A. i G. W. oraz K. i Z. W., zarzucając naruszenie przepisów art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 77 Kpa, poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i brak szczegółowego rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.  Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu wyjaśnił przesłanki takiego rozstrzygnięcia, podzielając ustalenia poczynione przez organ I instancji. Zdaniem Wojewody, operat szacunkowy uznać należy za sporządzony w sposób prawidłowy i odpowiadający przepisom prawa. Dokonując wyceny wartości prawa własności działki nr 1, biegły, stosownie do wymogu wynikającego z treści § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., uwzględniając stan (w tym przeznaczenie) na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, z której ww. działka powstała tj. na [...] r. Autor operatu powołał w jego treści obowiązujący w tej dacie plan zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta R. z [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ww. działka oznaczona była symbolem [...] - tereny komunikacji! tereny publicznych dróg klasy dojazdowej.  Prawidłowo zatem określono wartość prawa własności przejętej działki w oparciu o analizę rynku nieruchomościami drogowymi. Po dokonaniu analizy opinii biegłego jako dowodu w sprawie, Wojewoda Śląski stwierdził, że operat szacunkowy z [...] r. określający wartość prawa własności działki nr 1, został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Jest kompletny, logiczny i spójny. Stawiane w mm tezy mają racjonalne wytłumaczenie, a tok rozumowania rzeczoznawcy został przedstawiony w sposób zrozumiały i czytelny. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a tyczących naruszenia art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez niepełną i nieprawidłową ocenę materiału dowodowego Wojewoda stwierdza, że organ I instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy w prowadzonym postępowaniu. Prawidłowo ocenił również sporządzony operat określający wartość działki wydzielonej pod drogę gminną. Organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy (pismo z 31 stycznia 2018 r.), który potwierdził jednoznacznie że nieruchomość przeznaczona była pod tereny komunikacji drogowej - tereny publicznych dróg klasy "dojazdowa". Rzeczoznawca natomiast majątkowy wyjaśnił (pismo z 16 lutego 2018 r.), że nie we wszystkich transakcjach przyjętych do porównań nabywcą była Gmina R., a również te w których uczestniczyła zawarto w warunkach wolnorynkowych. Żaden z kolei przepis nie wyklucza wzięcia pod uwagę transakcji ze względu na podmiot będący stroną umowy. Odnośnie składnika roślinnego wskazał, iż wycena w tym zakresie została pominięta ze względu na jakość tego składnika i wynikający z tego tytułu / brak jego wartości. W skardze z 7 maja 2018 r. A. W., G. W., K. i W. i Z. W. (dalej: skarżący), reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnoszą zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego, w tym: 1/ art. 130 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 1 w zw. z art. 105 ust. 2 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie wyceny przedmiotowej nieruchomości skarżących w oparciu o analizę rynku nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe, podczas gdy do analizy porównawczej na cele operatu szacunkowego powinny zostać przedstawione nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową zgodnie z poprzednim przeznaczeniem wywłaszczanej nieruchomości; 2/ art. to art. 134 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 159 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 41 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie I wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez rezygnację z ustalenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, pomimo iż nie było możliwe określenie jej wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych; 3/ art. 130 ust. 2 wz. w. z art. 134 ust.1 i ust. 3 u.g.n., poprzez ustalenie na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości 31.800 zł (po 15.900 zł), podczas gdy rzeczywista wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości stanowi kwota 58 206,82 zł, a tym samym należne skarżącym odszkodowania za udział wynoszący każdorazowo po 1/2 części ustalone być powinno na kwotę po 29.103,41 zł. Podniesiono także zarzuty tyczące naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, w tym: 1/ art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niedokonanie wyczerpującego zbadania stanu faktycznego sprawy i wydanie decyzji w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego, sporządzoną na zlecenie organu administracji, w której zastosowano nieadekwatną metodę wyceny nieruchomości i celowo dobrano transakcje przyjęte do porównania, w wyniku czego wartość wycenianej nieruchomości została ustalona na poziomie rażąco odbiegającym od jej wartości rynkowej, znacznie niższym od wartości ustalonej przez biegłego dla części tej samej nieruchomości kilka miesięcy wcześniej, co podważa zaufanie obywateli do działania organów administracji publicznej i powinno dyskwalifikować przedmiotową opinię ją jako dowód w niniejszej sprawie; 2/ art. 136 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii drugiego rzeczoznawcy wobec wątpliwości zgłaszanych przez skarżących oraz wynikających z porównania wyceny dokonanej na potrzeby prowadzonego postępowania z wyceną tej samej działki dokonaną przez innego biegłego. W oparciu o te zarzuty skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na ich rzecz solidarnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstw adwokackiego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według nora prawem przewidzianych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego oraz procesowego, w tym takich, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty zawarte w skardze sprowadzają się, w istocie rzeczy do tego, że biegły rzeczoznawca sporządzając operat szacunkowy nieprawidłowo dobrał do porównania nieruchomości przeznaczone na cele drogowe, podczas gdy powinny to być nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, zgodnie z poprzednim przeznaczeniem wywłaszczanej nieruchomości. Ten błąd, zdaniem skarżących, skutkował nieprawidłowo wyliczoną wartością nieruchomości, a w ślad za tym i niewłaściwą kwotą ustalonego odszkodowania. Stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109, dalej: rozporządzenie), w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten, co wynika z § 36 ust. 6 pkt. 2 rozporządzenia, znajduje odpowiednie zastosowanie przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Wobec tego, wskazana wyżej regulacja, jako lex specjalis, znajduje pierwszeństwo przed zasadą wynikającą z przepisu art. 134 ust. 3 u.g.n. (tzw. zasadą korzyści) w przypadkach objętych hipotezą normy zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem działka nr 1 została przejęta ( z mocy prawa) przez Gminę R. na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., a określenie wartości tej działki było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Poza tym, analiza normy zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia, która przewiduje, iż wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych prowadzi do wniosku, że w każdym takim przypadku, w którym jest możliwe określenie wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, ma pierwszeństwo przed ustaleniem tej wartości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Stanowisko takie, podzielane przez skład orzekający, przyjmuje NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 2699/15 (CBOSA): Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. Zatem rzeczoznawca majątkowy, w sytuacji, w której była ona przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (co wynika niewątpliwie z planu miejscowego), dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości drogowej prawidłowo przyjął do porównania ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a nie ceny nieruchomości sąsiednich. Co za tym idzie, nie znajdują uzasadnienia zarzuty materialnoprawne podnoszone w pierwszej części skargi, w których skarżący kwestionują przyjęcie do wyceny nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe, a nie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową (zarzut nr 1), nieuwzględnienie przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych (zarzut nr 2) oraz ustalenie na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości innej niż rzeczywista wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości (zarzut nr 3). W świetle ustaleń poczynionych wyżej nie znajdują także uzasadnienia zarzuty natury procesowej. Jeśli chodzi o pierwszy z nich ( naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. ze względu na celowo dobrany dobór nieruchomości przyjętych do porównania), to rzeczywiście przedmiotowa nieruchomość podlegała wcześniej wycenie, w wyniku której ustalano inną jej wartość, aniżeli w tym przypadku, jednakże operat szacunkowy na użytek tej sprawy został sporządzony prawidłowo, a ponadto w określonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczących nieruchomości (które mogły ulec zmianie). Zatem tylko ten operat może stanowić podstawę do ustalenia wartości nieruchomości przyjętej na potrzeby postępowania. W tej sytuacji nie zachodziła potrzeba przeprowadzenie dowodu z opinii drugiego rzeczoznawcy ze względu na wątpliwości zgłaszane przez skarżących. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.