II SA/Rz 1105/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Stanisław Śliwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [....] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez Gminę Miasto [...] zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, powołując w podstawie prawnej art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.". We wniosku z dnia 17 listopada 2017 r. Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także: "Spółka") zwróciła się do Marszałka Województwa [...] o udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działce nr 1084/32 obr. [...] w R. przy ul. M. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] zawiesił z urzędu wszczęte na wniosek Spółki opisane wyżej postępowanie. Organ powołał się na art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.), z którego wynika właściwość Marszałka Województwa [...] do wydawania zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomościach będących własnością Gminy Miasto [...]. Następnie wskazał na ujawnione w księdze wieczystej dotyczącej wskazanej wyżej działki nr 1084/32 ostrzeżenie o niezgodności miedzy stanem prawnym tej nieruchomości ujawnionym w księdze a rzeczywistym stanem prawnym. W dniu 23 kwietnia 2018 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynął wniosek Gminy Miasto [...] o podjęcie przedmiotowego postępowania, w którym zakwestionowano zasadność zawieszenia. Wskazano, że w świetle art. 8 ustawy o księgach wieczystych i hipotece ostrzeżenie ujawnione w dziale III księgi wyłącza jedynie rękojmię wiry publicznej ksiąg wieczystych, co ma znaczenie, gdy dochodzi do rozporządzenia prawem jawnym. Nie skutkuje natomiast wyłączeniem domniemania, że prawo jawne z księgi wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W piśmie datowanym [...] czerwca 2018 r. nr [...] Marszałek Województwa Podkarpackiego – odpowiadając na wniosek Gminy Miasto [...] z 23 kwietnia 2018 r. – podniósł, że brak jest podstaw do podjęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Marszałek zwrócił uwagę, że zadaniem organu jest przestrzeganie z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. Dlatego też, konieczne jest wyjaśnienie, jaki organ uprawniony jest do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Marszałek podkreślił, że to Gmina dysponuje narzędziami prawnymi celem ustalenia, kto jest właścicielem działki nr 1084/32. Gmina Miasto [...], uznając pismo Marszałka z dnia [...] czerwca 2018 r. za postanowienie wniosła na nie zażalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną we wniosku z dnia 23 kwietnia 2018 r. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że uzasadnionym jest uznanie pisma Marszałka z [...] czerwca 2018 r. za postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, na które – w myśl art. 101 K.p.a. – przysługuje stronie zażalenie. Zażalenie to zostało jednak przez Gminę złożone w sprawie zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym. Na znajdującym się bowiem w aktach sprawy postanowieniu Marszałka widnieje pieczęć Kancelarii Urzędu Miasta [...], wskazująca na doręczenie tego aktu Gminie w dniu 26 czerwca 2018 r. Tymczasem, datą wpływu, widniejącą na treści zażalenia jest dzień 4 lipca 2018 r. w sytuacji, gdy tego rodzaju środek zaskarżenia wnosi się w terminie siedmiu dni od daty doręczenia rozstrzygnięcia stronie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2018 r. Gmina Miasto [...] zakwestionowała go w całości, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia art. 40 § 2 K.p.a. Gmina zwróciła bowiem uwagę, że do wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania dołączyła potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię pełnomocnictwa dla radcy prawnej A. N., wskazując jako swój adres: "Biuro Gospodarki Mieniem, [...]". Tymczasem, zakwestionowane postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. doręczone zostało bezpośrednio na adres: "[...]". Skoro więc doręczenie nie nastąpiło do rąk pełnomocnika, to nie wywołało żadnych skutków prawnych i nieuprawnionym jest stwierdzenie, że zażalenie uchybiło terminowi z art. 141 § 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podało, że postanowienie Marszałka zostało doręczone w dniu 26 czerwca 2018 r. do siedziby strony skarżącej. Miejscem świadczenia usług prawnych (zatrudnienia) pełnomocnika skarżącego jest również siedziba skarżącego. Dlatego też bez znaczenia pozostaje kwestia wewnętrznej organizacji urzędu skarżącego, w tym obiegu korespondencji pomiędzy poszczególnymi komórkami organizacyjnymi funkcjonująca w jego siedzibie. W piśmie procesowym z dnia 26 września 2018 r. Gmina Miasto [...] zwróciła uwagę, że akcentowane przez organ miejsce świadczenia usług prawnych jest nieistotne. Będąc rozbudowaną osobą prawną, po to ustanowiła pełnomocnika, który podał następnie określony adres, aby zabezpieczyć swój własny interes i uchronić się od możliwych negatywnych skutków długotrwałego obiegu korespondencji. Gmina zwróciła też uwagę (powołując się na orzecznictwo sądowe), że wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, na co wskazuje art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Do powyższej grupy postanowień należy m. in. to o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, które stanowi przedmiot skargi w rozpoznawanej sprawie. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uwzględnia złożoną skargę i uchyla objęte nią postanowienie w całości albo w części, a to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a. Ustawa procesowa – K.p.a. – zawiera niewielką liczbę przepisów odnoszących się wprost do środka zaskarżenia w postaci zażalenia. Dlatego też w art. 144 tego aktu ustawodawca postanowił, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 zatytułowanym: "Zażalenia", do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Jednym z nich jest art. 134 K.p.a., według którego, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zażalenie stanowi środek prawny umożliwiający weryfikację określonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, zaś powołany art. 134 K.p.a. zamyka stronie możliwość ponownego merytorycznego rozpoznania jej sprawy. Przyczyną owej niemożliwości rozpoznania sprawy co do meritum jest m. in. niedotrzymanie przez stronę terminu do wniesienia przedmiotowego środka zaskarżenia. W świetle art. 141 § 2 K.p.a., zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy zostało ono ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. W niniejszej sprawie SKO stwierdziło uchybienie przez Gminę Miasto [...] terminu do wniesienia przez nią zażalenia na postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Ustaliło bowiem, że rozstrzygnięcie to zostało doręczone Gminie dnia 26 czerwca 2018 r., zaś na złożonym zażaleniu widnieje data wpływu do organu I instancji – 4 lipca 2018 r. Zaskarżenie nastąpiło więc z jednodniowym uchybieniem terminu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarówno Gmina, jak i Kolegium prawidłowo uznały, że pismo Marszałka z dnia [...] czerwca 2018 r. to w istocie postanowienie mimo, że nie nosi ono takiej nazwy. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wydane ono zostało w związku z wnioskiem Gminy o podjęcie zawieszonego postepowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działce nr 1084/32 w R. Wskazuje ono organ, od którego pochodzi (Marszałek Województwa [...]), stanowisko tego organu (dotyczące określonej kwestii, a nie rozstrzygające o istocie sprawy), adresata (Gmina Miasto [...]) oraz podpis osoby działającej z upoważnienia organu, czyli minimalne elementy, które umożliwiają zakwalifikowanie przedmiotowego pisma do postanowień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18.04.2018 r. sygn. II OSK 2665/17). Spór pomiędzy stronami sprowadza się do oceny, czy doręczenie postanowienia Marszałka na adres pełnomocnika Gminy inny niż ten wskazany przy występowaniu z wnioskiem o podjęcie postępowania było prawnie skuteczne, a zatem czy otworzyło ono stronie termin do złożenia zażalenia. W tym miejscu należy podnieść, że wniosek o podjęcie postępowania podpisany został przez radcę prawną A. N. i zostało do niego dołączone udzielone jej przez Gminę Miasta [...] pełnomocnictwo do reprezentowania w postępowaniach administracyjnych z udziałem Gminy. W nagłówku powołanego wniosku przy oznaczaniu wnioskodawcy wskazano adres, na który winna być doręczana korespondencja w sprawie: "Biuro Gospodarki Mieniem, [....]". Tymczasem, postanowienie Marszałka z [...] czerwca 2018 r. doręczone zostało Gminie pod adresem: [...]. Doręczenie stanowi bardzo istotną czynność procesową organu administracji publicznej, bowiem przepisy K.p.a. wiążą z nią doniosłe skutki prawne. Mianowicie, od chwili doręczenia rozpoczynają bieg terminy do dokonania określonych czynności przez stronę postępowania, w tym. m. in. do złożenia zażalenia. Dzięki więc skutecznemu doręczeniu strona może brać czynny udział w danym postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z obowiązującą zasadą oficjalności doręczeń czynność ta, aby wywołała łączące się z nią skutki prawne musi zostać dokonana w prawem przewidziany sposób. I tak np., wedle art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Reguła ustanowiona w tym przepisie ma charakter bezwzględny, bowiem brak jest od niej jakichkolwiek wyjątków. Od momentu zatem uzyskania przez organ prowadzący konkretne postępowanie wiedzę o ustanowieniu przez stronę pełnomocnika, jego rolą jest kierowanie do niego – jako działającego imieniem strony – wszelkiej korespondencji w sprawie. Skutki prawne związane z doręczeniem określonego pisma (rozstrzygnięcia) rozpoczynają się zatem z datą doręczenia go pełnomocnikowi. Pominięcie zaś tego pełnomocnika w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne. Treść wskazanego art. 40 § 2 K.p.a. jest klarowna i nakazuje, by kierowaną do strony korespondencję doręczać jej pełnomocnikowi. Przepis ten nie wypowiada się natomiast odnośnie do adresu takiego doręczenia. Nie można jednak mieć wątpliwości co do tego, że decyzję w tym przedmiocie podejmuje strona i jej pełnomocnik, który składając w organie określone pismo procesowe podaje jednocześnie adres, na który należy mu wysyłać korespondencję. Przy czym wskazanie takie może mieć miejsce także w dokumencie pełnomocnictwa. Celem pełnomocnictwa jest wzmocnienie pozycji procesowej strony, która ustanawia pełnomocnika po to, żeby reprezentował jej interesy w postępowaniu. Przepis ten został więc ustanowiony w interesie stron postępowania, które w ten sposób chcą się ochronić przed skutkami nieznajomości prawa. Ustanawiając pełnomocnika strona chce zatem należycie zabezpieczyć swoje interesy w sprawie. Dlatego też interpretacja przedmiotowego przepisu nie może działać na niekorzyść strony. Ponadto, strona nie powinna być obciążona skutkami błędnego działania organu. Mając powyższe na względzie należało uznać, że dokonane w warunkach niniejszej sprawy doręczenie, na adres inny niż podany przez pełnomocnika we wniosku o podjęcie postępowania, było ewidentnie nieprawidłowe. Nie uwzględniało bowiem wyraźnie wyartykułowanej woli strony, gdy – jak już wyżej podniesiono – regulacja z art. 40 § 2 K.p.a. ma za zadanie zabezpieczać jej sytuację procesową, a nie ją pogarszać. Takie postępowanie zniweczyło skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów, co należy ocenić jako niedopuszczalne. Ze względu na wskazany wyżej bezwzględny charakter zasady wyrażonej w art. 40 § 2 K.p.a. organ winien stosować ten przepis w sposób rygorystyczny. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 41 § 1 K.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego. Zaniedbanie zaś tego obowiązku powoduje, że doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 § 2 K.p.a.). Skoro więc od strony (pełnomocnika) wymaga się, aby informowała organ o wszelkich zmianach co do jej adresu, to trudno przyjmować, by podanie takiego adresu po raz pierwszy mogło zostać przez organ zignorowane. Argumentację powyższą wspierają okoliczności niniejszej sprawy. Jak bowiem słusznie podniosła Gmina (w złożonym do sprawy piśmie procesowym z dnia 26 września 2018 r.), jest ona rozbudowaną osobą prawną i po to ustanowiła pełnomocnika, aby zabezpieczyć swój interes i uchronić się od możliwych negatywnych skutków długotrwałego obiegu korespondencji. Tym samym, nie zasługuje na aprobatę pogląd Kolegium wyrażony w odpowiedzi na skargę, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje kwestia wewnętrznej organizacji urzędu strony skarżącej, w tym obiegu korespondencji pomiędzy funkcjonującymi u niej poszczególnymi komórkami organizacyjnymi. Z podanych względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia, co skutkuje koniecznością dokonania ponownego doręczenia Gminie Miasto [...] postanowienia Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., tym razem na właściwy adres tzn. ten wskazany we wniosku Gminy z dnia 20 kwietnia 2018 r. Podstawę orzeczenia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wobec stwierdzenia naruszenia przepisu postępowania (art. 40 § 2 K.p.a.), które miało wpływ na wynik sprawy, bowiem zamknęło stronie skarżącej możliwość merytorycznego rozpatrzenia jej zażalenia. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zaliczając do nich kwotę 100 zł tytułem wpisu od skargi oraz kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia dla radcy prawnej działającej imieniem strony skarżącej (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r. poz. 265).