II OSK 1692/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1160/18 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2018 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] września 2018 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy Wronki wymierzył spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 37.958,29 zł za usunięcie, bez uzyskania zezwolenia 15 drzew z gatunku topola o obwodach pni zgodnych z tabelą zamieszczoną w decyzji, wyliczonych na podstawie pomiarów pni dokonanych w terenie, z dz. nr [...]/3, obręb [...], gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności zeznań świadków ustalono, że 27 stycznia 2016 r. pracownicy A. ścięli 15 drzew z gatunku topola z dz. nr [...]/3 obręb [...]. Usunięcia dokonano na podstawie umowy podpisanej 16 listopada 2015 r. pomiędzy zlecającym – spółką, a firmą [...]. Zgodnie z zeznaniami świadka L.W. (Naczelnika Działu w A. S.A.) protokół odbioru wykonanych prac tj. wycinki drzew sporządzony został na koniec grudnia 2015 r. Pracownik firmy [...] stwierdził, że wycinki dokonano zgodnie z wydaną decyzją, a po 31 grudnia 2015 r. porządkowano pas techniczny, cięto pnie i wywożono na plac składowy. Jednocześnie osoby przesłuchane dysponowały wiedzą, że nie wycięto wszystkich drzew w czasie określonym w decyzji Starosty Szamotulskiego z [...] listopada 2015 r., czyli do 31 grudnia 2015 r. Dodatkowo z zeznań pracownika Urzędu Miasta i Gminy Wronki – wynika, że 27 stycznia 2016 r. ok. godz. 12:30 po otrzymaniu zgłoszenia od funkcjonariusza Straży Miejskiej, o prowadzonej w tym dniu wycince drzew, pracownik Urzędu pojechał na miejsce, gdzie zastał pilarzy oraz 4 powalone drzewa – topole. Z jego zeznań wynika również, że poinformował w rozmowie telefonicznej pracownika spółki o trwającej wycince oraz uzyskał informację, że spółka posiada obowiązującą decyzję zezwalającą na usunięcie tych drzew. Pomimo ustalenia, że decyzja obowiązywała do dnia 31 grudnia 2015 r. i poinformowaniu o tym spółki, wycinka była kontynuowana. Do dokumentacji załączone zostały zdjęcia obrazujące stan na dzień 27 stycznia 2016 r. godz.12:59 oraz film obrazujący trwające w tym dniu prace. Zeznania te są zgodne z zeznaniami świadka zdarzenia strażnika miejskiego, który widział wycinanie drzew ok. godz. 9:00 i poinformował o procederze pracownika Urzędu Miasta i Gminy Wronki, a następnie ok. godz. 14:22 po powrocie z patrolu do biura, nagrał film dołączony do dokumentacji. W dniu 25 kwietnia 2016 r. na działce nr [...]/3 odbyły się oględziny z udziałem przedstawiciela spółki. Oględzin dokonali pracownicy posiadający wykształcenie z zakresu ochrony środowiska lub wieloletnie doświadczenie zawodowe i praktyczne z zakresu ochrony przyrody. Z czynności tych spisano protokół. Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka. Decyzją z [...] września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że sama wycinka drzew nie budzi wątpliwości. Natomiast przedmiotem sporu jest ustalenie osoby ponoszącej odpowiedzialność administracyjną za wycięcie drzew bez zezwolenia i zgody oraz wiedzy właściciela nieruchomości nr [...]/3. W ocenie organów obu instancji, odpowiedzialność spoczywa na spółce, która zawarła umowę z firmą [...] na wycinkę drzew w dniu 16 listopada 2015 r., a ponadto, jako właściciel nieruchomości miała obowiązek uzyskania dalszego zezwolenia na wycinkę pozostałych drzew w sytuacji, gdy pierwotne zezwolenie utraciło ważność. W ocenie spółki, odpowiedzialność ta powinna obciążać firmę dokonującą wycinki, bowiem o przebiegu prac w 2016 r. spółka nie wiedziała, a ponadto firma [...] była samoistnym posiadaczem nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że odpowiedzialność administracyjna za usunięcie drzew bez zezwolenia nie jest oparta na zasadzie winy, ale ma charakter obiektywny. Jedynie wykazanie, że wycinka drzew odbyła się poza jakąkolwiek kontrolą i wiedzą właściciela nieruchomości, może być rozważana jako okoliczność egzoneracyjna. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że pomimo, że spółka powierzyła dokonanie wycinki osobom trzecim, odpowiada za działania i zaniechania tych osób, jak za działania własne, tym bardziej, że materiał dowodowy nie daje podstaw do ustalenia, że osoby dokonujące wycinki naruszyły zakres udzielonego im przez skarżącą zlecenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzja o wycince przedmiotowych drzew została podjęta przez firmę [...]. Działka nr [...]/3 jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie spółki i stanowi tereny kolejowe. Spółka zawarła umowę z 16 listopada 2015 r. zlecającą firmie [...] wycinkę drzew. Pomimo upomnienia przez pracownika Urzędu Miasta, że zezwolenie na wycinkę drzew wygasło, prace kontynuowano za zgodą spółki. Drzewa zostały wycięte po upływie ważności zezwolenia na wycinkę. W ocenie Sądu I instancji, dla przyjęcia odpowiedzialności administracyjnej spółki wystarczający był zachodzący w sprawie związek przyczynowy, pomiędzy zachowaniem polegającym na zleceniu wycinki, a popełnieniem deliktu administracyjnego w postaci wycięcia przedmiotowych drzew bez zezwolenia. Nie ma znaczenia, czy spółka była bezpośrednim sprawcą deliktu, czy też posłużyła się osobami trzecimi, ani to, że nie miała zamiaru wycinania przedmiotowych drzew. Drzewa zostały usunięte przez wykonawcę umowy zawartej ze spółką, więc nie zachodzi w sprawie sytuacja polegająca na usunięciu drzew przez osoby trzecie bez wiedzy i zgody spółki. Prawidłowo zatem organy uznały, że to na spółkę powinna zostać nałożona administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzew bez zezwolenia. Spółka mogła posłużyć się osobami trzecimi działającymi na zasadzie pełnomocnictwa (art. 32 k.p.a.), w tym pracownikami lub podwykonawcami. W takim jednak przypadku spółka odpowiada za działania i zaniechania tych osób jak za działania własne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 80 k.p.a. Polegało to na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy obu instancji dokonały ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu o cały materiał dowodowy. Doprowadziło to do błędnego wniosku, że to na spółce spoczywa odpowiedzialność za wycinkę przedmiotowych drzew. Zdaniem spółki, organy powinny w pierwszej kolejności ocenić charakter władania nieruchomością w chwili dokonywania wycinki drzew przez Roberta Jaskólskiego i w konsekwencji ustalić, że to na firmę tego podmiotu powinna być nałożona administracyjna kara pieniężna. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 88 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1614, ze zm. – dalej u.o.p.). Polegało to na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że nie zachodzą przesłanki do uznania, że to na firmę [...] powinna być nałożona administracyjna kara pieniężna za wycinkę drzew bez zezwolenia. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, koncentrują się wokół podmiotu, na który powinna zostać nałożona przedmiotowa administracyjna kara pieniężna. Spółka twierdzi bowiem konsekwentnie, że administracyjna kara pieniężna powinna zostać nałożona na firmę [...], która dokonała wycinki drzew z przekroczeniem warunków określonych w umowie zlecenia. Jak jednak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, spółka powierzyła dokonanie wycinki osobom trzecim, a więc odpowiada za działania i zaniechania tych osób, jak za działania własne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że osoby dokonujące wycinki naruszyły zakres udzielonego zlecenia. Decyzja o wycince drzew została podjęta przez spółkę, a wycięte drzewa były objęte decyzją udzielającą zezwolenia w tym przedmiocie. Kluczowe jest jednak, że wycinka nastąpiło po upływie terminu ważności tego zezwolenia. Nie ulega również wątpliwości, że działka nr [...]/3 jest własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie spółki i stanowi tereny kolejowe. Spółka zawarła umowę z 16 stycznia 2015 r. zlecającą firmie [...] wycinkę drzew. Dodatkowo, pomimo informacji uzyskanej od pracownika Urzędu Miasta, że zezwolenie na wycinkę drzew wygasło, prace kontynuowano za zgodą spółki. Bez znaczenia jest także, czy firma [...] władała terenem, jako posiadacz samoistny, skoro teren pozostał własnością Skarby Państwa, a prace były prowadzone na zlecenie spółki. Oceny w tym zakresie organ dokonał na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), co prawidłowo stwierdził Sąd I instancji. Stąd też zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie, a także został nieprawidłowo powiązany z normą ustrojową z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., z której wynika, że wojewódzkie sądy administracyjne rozpoznają skargi na decyzje administracyjne, co w tej sprawie niewątpliwie miało miejsce. Ze wskazanych wyżej względów na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 88 ust. 2 u.o.p. Z art. 88 ust. 2 u.o.p. wynika, że "przedmiotowa administracyjna kara pieniężne, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości". Możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na posiadacza nieruchomości dotyczy jednak sytuacji, w których posiadacz taki działa we własnym imieniu i na własny rachunek. Natomiast w tej sprawie mamy do czynienia z umową zlecenia, a firma [...] działała za zgodą i na zlecenie spółki, co znalazło potwierdzenie w zgromadzonym przez organy materiale dowodowym. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie był zobowiązany do prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie charakteru umowy zlecenia łączącej strony, a jedynie kontrolował dokonaną w tym zakresie ocenę właściwych w sprawie organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji wyrażoną w tym zakresie. Dodatkowo należy wskazać za Sądem I instancji, że ewentualne roszczenie regresowe oraz skutki wskazywanego przez spółkę przekroczenia granic zlecenia, mogą być oceniane w ramach postępowania cywilnego, toczącego się przed sądem powszechnym. Okoliczności te nie miały jednak wpływu na wskazanie podmiotu odpowiedzialnego za wycinkę drzew bez zezwolenia na gruncie postępowania administracyjnego, którym była spółka władająca terenem kolejowym i zlecająca wykonanie wycinki drzew. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.