II OSK 1747/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 889/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 27 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] (dalej: skarżący) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wlkp. z [...] października 2018 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Starosta S. zezwolił A. S.A. [...] w Z. (dalej: spółka) na usunięcie drzew rosnących przy linii kolejowej nr [...] [...], wymienionych w załączniku do decyzji i określił termin ich usunięcia do 31 grudnia 2018 r. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art 56 ust. 1 ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm., dalej: u.t.k.). Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Decyzją z [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wlkp. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia terminu usunięcia drzew do 31 grudnia 2018r. i w pozostałym zakresie utrzymało decyzję w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że jako podstawę decyzji powołano art. 56 ust. 1 u.t.k. zgodnie z którym, w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Decyzję tę wykonuje zarządca. Zdaniem Sądu I instancji, uprawnienie wynikające z art. 56 ust. 1 u.t.k., jako pozbawiające Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe wpływu na kształtowanie powierzonych zasobów i możliwości współdecydowania o warunkach i terminach wycinki drzew i krzewów, powinno być stosowane w przypadkach ściśle określonych w ustawie. Organy były więc zobowiązane zweryfikować w toku postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji o zgodzie bądź odmowie zgody na usunięcie drzew z sąsiedztwa linii kolejowej, czy usytuowanie konkretnych drzew objętych wnioskiem utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. Niewystarczające jest w tym zakresie opieranie się wyłącznie na twierdzeniach spółki, zwłaszcza jeżeli kwestionowane są one przez zarządzające gruntami leśnymi Nadleśnictwo (skarżącego). Z decyzji organu I instancji nie wynika, dlaczego obejmuje ona wyłącznie 14 drzew położonych na gruntach leśnych zarządzanych przez skarżące Nadleśnictwo, pomimo że załącznik do tej decyzji obejmuje 753 pozycje, a pierwotny wniosek obejmował 840 pozycji (7482 drzewa). Ponadto przedmiotowa decyzja nie określa w sposób precyzyjny, które konkretnie drzewa należy usunąć. W załączniku do decyzji położenie drzew nie zostało określone według współrzędnych, a jedynie na podstawie hektometrów linii kolejowej, co powoduje, że ich lokalizacja jest przybliżona i mogą powstać sygnalizowane przez skarżącego trudności z identyfikacją drzew, które mają być usunięte. W ocenie Sądu I instancji, uchybienia te stanowiły naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art 77 § 1, art 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: k.p.a.). Polegało to na błędnym uznaniu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego. W ocenie organu, w postępowaniu dokonano wszechstronnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, czemu dało wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi przewidziane art 107 § 3 k.p.a. Po drugie, art. 133 § 1 p.p.s.a. przez wydanie wyroku bez uwzględnienia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to uznanie, że organ dopuścił się naruszenia art 7, art. 75 § 1, art 77 § 1 oraz art 80 k.p.a. Po trzecie, art 151 w związku z art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie art 151 p.p.s.a., w sytuacji, gdy skarga jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona Po czwarte, art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W ocenie organu, Sąd I instancji nienależycie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia i wybiórczo przedstawił stan faktyczny sprawy. Po piąte art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim, a także poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem organu, Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy Kolegium dokonało wszechstronnej analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego wyznaczających zakres ustaleń stanu faktycznego sprawy oraz ustalenia "jego prawnych konsekwencji". Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 56 ust. 1 u.t.k. w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1227 ze zm. – dalej: rozporządzenie). Polegało to na przyjęciu, że organ powinien zweryfikować w toku postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji o zgodzie na usunięcie drzew z sąsiedztwa linii kolejowej, czy usytuowanie konkretnych drzew objętych wnioskiem utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. W ocenie organu, w okolicznościach tej sprawy wskazane przepisy powinny być rozumiane w ten sposób, że wobec stwierdzenia położenia wnioskowanych drzew w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, a zatem nie przekraczającej minimalnej odległości wskazanej w § 1 rozporządzenia, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności mających na celu ustalenie, czy drzewa te utrudniają widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują zaspy śnieżne. Po drugie, niezastosowanie art. 53 u.t.k. w związku z § 1 rozporządzenia. Polegało to na pominięciu, że w toku postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na usunięcie drzew rosnących w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, organy administracji nie są zobowiązane do badania czy usytuowanie konkretnych drzew objętych wnioskiem utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. W tym zakresie oceny dokonał prawodawca, statuując odpowiednie przepisy o minimalnych odległościach usytuowania drzew i krzewów w sąsiedztwie linii kolejowej. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma prawidłowa wykładnia art. 56 ust. 1 u.t.k., zgodnie z którym w razie potrzeby usunięcia drzew lub krzewów utrudniających widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powodujących zaspy śnieżne, starosta, na wniosek zarządcy, wydaje decyzję o usunięciu drzew lub krzewów. Stosownie do powołanego w skardze kasacyjnej § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 sierpnia 2008 r., na gruntach położonych w sąsiedztwie linii kolejowej drzewa i krzewy mogą być usytuowane w odległości nie mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego. W związku z tym organ w skardze kasacyjnej powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 marca 2017 r., II OSK 1945/15, w którym wyrażono stanowisko, że jeżeli drzewa i krzewy usytuowane są w odległości mniejszej lub równej 15 m od osi skrajnego toru, organ wydający decyzję o usunięciu drzew na podstawie art. 56 ust. 1 u.t.k., nie musi dokonywać ustaleń, że takie usytuowanie drzew lub krzewów utrudnia widoczność sygnałów i pociągów lub eksploatację urządzeń kolejowych albo powoduje zaspy śnieżne. Utrudnienie takie wynika bowiem bezpośrednio z naruszenia zakazu § 1 rozporządzenia i nie wymaga dalszego dowodzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, uwzględniając, że cytowane rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia z art. 54 u.t.k., zgodnie z którym właściwy minister został upoważniony do określenia wymagań wynikających z tego rozporządzenia, biorąc pod uwagę właśnie zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Ponadto, z art. 53 ust. 1 u.t.k. wynika, że usytuowanie drzew i krzewów może mieć miejsce w odległości niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Z wniosku spółki wynika natomiast, że wszystkie drzewa tam wskazane rosną w pasie 15 metrów od osi skrajnego toru kolejowego linii kolejowej [...]. Stąd też na uwzględnienie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 53 ust. 1 i art. 56 ust. 1 u.t.k. oraz § 1 rozporządzenia. Po drugie, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wynika to z tego, że mając na uwadze wskazaną powyżej prawidłową wykładnię art. 56 ust. 1 u.t.k. nie można uznać, że organy nie dokonały prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego w zakresie utrudniania przez przedmiotowe drzewa widoczności sygnałów i pociągów lub eksploatacji urządzeń kolejowych albo powodowania zasp śnieżnych. Ponadto, nie można również podzielić stanowiska Sądu I instancji, że z decyzji organu I instancji nie wynika, dlaczego obejmuje ona wyłącznie 14 drzew położonych na gruntach leśnych zarządzanych przez skarżące Nadleśnictwo, pomimo że załącznik do tej decyzji obejmuje 753 pozycje, a pierwotny wniosek obejmował 840 pozycji (7482 drzewa). Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek w zakresie części drzew został wyłączony do odrębnych postępowań. Ponadto, jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów, w zarządzie Nadleśnictwa [...] znajdują się działki stanowiące własność Skarbu Państwa, na których położone jest 14 drzew objętych zaskarżoną decyzją. Nie można również stwierdzić, że decyzja nie określa w sposób precyzyjny, które konkretnie drzewa należy usunąć. Bez znaczenia jest bowiem, że w załączniku do decyzji położenie drzew zostało określone na podstawie hektometrów linii kolejowej, skoro do wniosku o wycięcie drzew została załączona mapa, a drzewa zostały trwale oznaczone. Dodatkowo drzewa zostały określone przez wskazanie ich obwodu i gatunku. W konsekwencji Sąd I instancji naruszył również art. 133 § 1 p.p.s.a. pomijając materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Tym samym doszło również do naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art 135 p.p.s.a., a także art 151 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni art. 56 ust. 1 u.t.k. i na tej podstawie nieprawidłowo stwierdził, że organy błędnie zastosowały art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny był zatem uprawniony do uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarówno art. 1 p.p.s.a., jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. są normami o charakterze ustrojowym i nie mogą samodzielnie stanowić podstawy skargi kasacyjnej. Natomiast w świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.