II SA/Kr 847/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w N. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w N. kwotę 1317,00 zł (tysiąc trzysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. SA/Kr 847/18 UZASADNIENIE Informacją roczną z 22 marca 2018 r., znak: [...], Dyrektor Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U.2017.1566 z późn. zm.) ustalił [...] Przedsiębiorstwu Komunalnemu Sp. z o.o. w N. T. na podstawie decyzji Starosty [...] z 23 maja 2016 r., znak: [...] za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni cieków do potoku P. w km 6+312 w miejscowości P.. Pismem z dnia 11 kwietnia 2018 r[...] Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. w N. T. wniosło reklamację od powyższej informacji Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S., zarzucając organowi bezpodstawne naliczenie przedmiotowej opłaty rocznej. W uzasadnieniu reklamacji wskazano, że pomimo posiadania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do wód oczyszczonych ścieków na mocy decyzji Starosty [...] z dnia 23 maja 2016 r. znak: [...], nie wybudowano objętej pozwolenie wodnoprawnym oczyszczalni ścieków w P. i nie odprowadzono ścieków do wód. Dyrektor Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 27 kwietnia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. póz. 1566 ze zm., dalej: "P.w."), § 1 pkt 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., póz. 2502, dalej jako: rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., póz. 1257 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), w punkcie 1 określił podmiotowi P. Przedsiębiorstwu Komunalnemu Sp. z o.o. w N. T. na podstawie decyzji Starosty [...] z 23 maja 2016 r., znak: [...] za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] zł za wprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni cieków do potoku [...] w miejscowości P., zaś w punkcie 2 określił, że opłatę należy uiścić w czterech 1 kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: za l kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości [...] PLN, za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości [...] PLN, za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości [...] PLN, za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości [...] PLN. Organ wskazał, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy - Prawo wodne oraz § 10 cyt. wyżej rozporządzenia jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu ścieków w ilości 72,00 m3/h tj. w przeliczeniu 0,02 m3/s, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 23 maja 2016 r. Opłata roczna została zatem ustalona na kwotę 1825,00 złotych. Odnosząc się do zarzutów reklamacji wyjaśniono, że usługi wodne polegają na zapewnieniu podmiotom publicznym, podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą i gospodarstwom domowym, możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania wód oraz szczególnego korzystania z wód. Wskazanym podmiotom zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych Prawem Wodnym. W rozliczeniach z odbiorcą usługi wodnej stosuje się jednakowy system naliczania opłat, zgodnie z zasadami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Za okres od 1 stycznia 2018 roku do 31 grudnia 2018 roku pozwolenie wodnoprawne - decyzja Starosty [...] z dnia 23 maja 2016 r., jest obowiązujące i za ten okres opłata stała została naliczona. Z kolei fakt niezrzucania ścieków, nie ma znaczenia dla naliczenia opłaty stałej, gdyż istotą tej opłaty jest potencjalnie możliwość zrzutu ścieków, a warunkiem naliczenia opłaty stałej jest obowiązywanie ostatecznej decyzji wodnoprawnej. Wysokość opłaty stałej uzależniona jest bezpośrednio od wielkości maksymalnego zrzutu ścieków określonego w pozwoleniu wodnoprawym. Natomiast nienaliczenie opłaty stałej może nastąpić wtedy, gdy podmiot zrzeka się z uprawnień wynikających z przedmiotowej decyzji wodnoprawnej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się [...] Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o. o. w N. T. - dalej strona skarżąca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 2 . I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść decyzji tj. art. 7 k. p. a. w zw. z art. 77 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. i 9 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skutkującego niewłaściwymi ustaleniami, iż, skarżący zobowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za korzystanie z usług wodnych, podczas gdy nie ma stosownej infrastruktury, aby ten warunek spełnić; II. przepisów prawa materialnego tj.: * art. 270 ust. 8 i 9 ustawy Prawo wodne poprzez uznanie, iż Skarżący jest zobowiązany do ponoszenia opłaty stałej, podczas gdy nie dokonuje on wprowadzenia ścieków do wód, z uwagi na brak infrastruktury techniczne umożliwiającej takie działanie, * art. 271 ust 5 ustawy Prawo wodne uznanie, iż Skarżący jest zobowiązany do ponoszenia opłaty stałej, podczas gdy nie dokonuje on wprowadzenia ścieków do wód, z uwagi na brak infrastruktury technicznej umożliwiającej takie działanie. Mając powyższe zarzuty na uwadze strona skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca rozwinęła zarzuty podniesione w skardze, W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w N. S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. póz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. póz. 1302 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrolując zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia powyższych zasad, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym podlega uchyleniu. Zaskarżoną decyzją organ określił opłatę stałą za okres 1 stycznia 2018 r. -31 grudnia 2018 r. w wysokości [...] zł za wprowadzenie oczyszczonych ścieków komunalnych z mechaniczno-biologicznej oczyszczalni cieków do potoku [...] w miejscowości P.. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 273 ust. 6, art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy P. w. oraz § 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Pierwszy z powołanych przepisów ma charakter proceduralny i przewiduje, że w razie nieuwzględnienia reklamacji od informacji rocznej o wysokości opłaty stałej wydaje się rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej określającej wysokość opłaty za usługi wodne. Z kolei zgodnie z treścią przepisu art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Niemniej jednak istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się nie tyle do kwestii wysokości naliczonej opłaty, co do zasadności jej naliczenia, w sytuacji gdy urządzenie mające służyć odprowadzaniu ścieków w ogóle nie funkcjonuje z uwagi na brak infrastruktury technicznej umożlwiającej takie działanie, albowiem nie zostało wykonane. Organ administracji wodnej uzasadniania swoje stanowisko tym, że opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód niezależnie od tego, czy adresat pozwolenia wodnoprawnego faktycznie odprowadza ścieki do wód, czy też nie, powiązana jest z możliwością zrzutu ścieków w ramach usług wodnych. Organ przyjął, że same posiadanie przez [...] Przedsiębiorstwo Komunalne w N. T. pozwolenia wodnoprawnego z dnia 23 maja 2016 r, wydanego dla planowej inwestycji, nienależnie od tego, że nie została jeszcze zrealizowana, upoważnia do naliczenia opłaty stałej za odprowadzenie ścieków do wód. Strona skarżąca argumentuje natomiast, że inwestycja dla której wydano wskazane pozwolenie wodnoprawne tj. oczyszczalnia ścieków nie została jeszcze wybudowana, zatem nie można mówić o wprowadzeniu ścieków do wód w rozumieniu art. 268 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Zdaniem tut. Sądu, podzielić należy stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 sierpnia 2018 r. w sprawie II SA/Bk 329/18, zgodnie z którym opłatę stałą należy pobierać wyłącznie w przypadku faktycznego realizowania usługi wodnej, nie zaś za samą możliwość realizowania tej usługi wynikającą z zapisów pozwolenia wodnoprawnego. Świadczy o tym użycie w treści przywołanych przepisów zwrotu "za wprowadzanie". Zapis ten powinien być odczytywany w ten sposób, że tylko faktyczne wprowadzanie lub odprowadzanie ścieków do wód rodzi obowiązek ponoszenia opłaty stałej. W rozpoznawanej sprawie w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 23 maja 2016 r., na które powołał sie organ, znajduje się rozstrzygnięcie o udzieleniu pozwolenia na wykonanie wylotu ścieków oczyszczonych i wód opadowych na działce nr ewid. [...] 0 oraz koryta odpływowego zakończonego w prawej skarpie potoku P. . Tym samym skoro wylot ścieków mający być wykonany na podstawie tego pozwolenia określony w nim został jako projektowany, to organ właściwy w sprawie określenia opłaty stałej - przed wydaniem decyzji w tym przedmiocie - powinien był sprawdzić, czy doszło do wykonania tego urządzenia i czy faktycznie za jego pomocą realizowana jest usługa wodna, ewentualnie rozważyć - jeśli urządzenia nie wykonano - czy istnieje podstawa do określenia opłaty stałej. Tym bardziej wymagało to rozważenia, że strona skarżąca w złożonej reklamacji kwestionowała faktyczne realizowanie usługi wskazując na trwający proces inwestycyjny i brak możliwości jednoznacznego wskazania daty zakończenia inwestycji. Zdaniem Sądu, a wbrew wywodom organu, w rozpoznawanej sprawie sam fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stwarza możliwości wprowadzanie oczyszczonych ścieków komunalnych z mechaniczno - biologicznej oczyszczalni ścieków do wód, skoro nie została jeszcze wybudowana. W treści pozwolenia fakt istnienia kanałów jest określony jako przyszły, zaś strona skarżąca wyraźnie wskazywała, że inwestycji nie 5 zrealizowano, a usługa wodna nie jest faktycznie wykonywana. A zatem, skoro w ocenie sądu opłatę stałą można określić za usługę wykonywaną, na co wskazują użyte w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji zwroty "za wprowadzenie", a to wprowadzenie nie ma miejsca - określenie opłaty stałej nastąpiło z naruszeniem polegającym na błędnej wykładni i nieprawidłowym zastosowaniu art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Nie ulega wątpliwości, że miało to wpływ na wynik sprawy, bowiem nierealizowanie usługi wodnej wyklucza możliwość określenia opłaty stałej, a w zaskarżonej decyzji wysokość opłaty określono. Wynik wykładni gramatycznej zaprezentowanej przez Sąd w sprawie niniejszej znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi mieści się w pojęciu opłat za usługi wodne (art. 268 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne) i służy niewątpliwie ochronie środowiska. Jest instrumentem ekonomicznym mającym na celu racjonalne gospodarowanie wodami (art. 267 pkt 1 P.w.). Usługa wodna jest realizowana wówczas, gdy dany podmiot posiada urządzenie przeznaczone do odprowadzania wód, bo wówczas można mówić o korzystaniu ze środowiska, za co należą się opłaty (zwrot kosztów usług wodnych). Zgodnie żart. 9 ust. 3 P.w., gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Stąd też wcześniejsze pobieranie opłat (także stałych), zanim dojdzie do faktycznego wykonania urządzenia służącego do realizowania usługi wodnej, byłoby nieracjonalne i nieuprawnione. Jak trafnie wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 sierpnia 2018 r, sygn. akt II SA/Gd 297/18: "O ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do ziszczenia się przesłanek do określenia tej opłaty" Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do oceny przez sąd czy wyliczenie wysokości opłaty jest prawidłowe. W konsekwencji, zdaniem sądu, organ procedując w niniejszej sprawie w ten sposób, że ustalenia stanowiące podstawę rozstrzygnięcia ograniczył w zasadzie do istnienia pozwolenia wodnoprawnego, nawet bez analizy okoliczności wynikających z jego treści, nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przepisy postępowania administracyjnego w postaci art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Pomimo tego, że nie ustalił okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak określił opłatę stałą za wprowadzenie ścieków do wód. Naruszył tym samym przepisy art. 268 ust. 1 pkt 2 P.w. przedwcześnie stosując tę normę do stanu faktycznego, "który nie odpowiadał okolicznościom kształtującym hipotezę tego przepisu. W związku z powyższym organ administracji wodnej winien najpierw zweryfikować twierdzenia skarżącej strony co do kwestii braku wykonania urządzeń wodnych służących do wprowadzenia do wód oczyszczonych ścieków, a następnie podjąć stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie wskazania Sądu dotyczące zastosowania względniejszej dla strony wykładni art. 271 ust. 1 pkt 4 P.w. Ponadto charakter opłat za usługi wodne jako danin publicznych wymaga od organu uwzględnienia tego przy wykładni przepisów określających moment powstania obowiązku ich uiszczania. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, natomiast nie usprawiedliwia to rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, a z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, ponieważ organ powiązał obowiązek uiszczenia opłaty stałej wyłączenie z faktem wydania decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym a nie z powstaniem instalacji umożliwiającej korzystanie z usługi wodnej. Przepis prawa materialnego poddany procesowi wykładni powinien być, w razie wątpliwości co do treści normy prawej, a takie wątpliwości niewątpliwie występują w niniejszej sprawie, interpretowany na korzyść strony. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt l wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r, póz. 265).