II OSK 1390/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Paweł Miładowski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 814/18 w sprawie ze skargi K.L., K.L. i K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K.L., K.L. i K.L. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2017 r. Burmistrz Gminy [...] nakazał usunięcie odpadów z terenu działek o nr ewid. [...] obręb [...]. Organ wskazał szczegółowo jakie odpady podlegają usunięciu przez ich opisanie i wskazanie kodów odpadów. Usunięcie odpadów nakazano posiadaczowi tj. skarżącemu K.L. Organ I instancji określił terminy usunięcia poszczególnych odpadów, wskazując, że usunięcie powinno nastąpić przez przekazanie ich uprawnionym przedsiębiorcom. W uzasadnieniu organ wyjaśnił między innymi, że z dowodów uzyskanych w postępowaniu wynika, że intencją posiadacza odpadów było prowadzenie punktu skupu złomu. Pierwotnie działalność gospodarczą K.L. prowadził we własnym imieniu, a po zawieszeniu działalności gospodarczej (w dniu 30 grudnia 2013 r.), przez firmę zarejestrowaną na K.L.. Potwierdza to próba zalegalizowania działalności poprzez złożenie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Po uzyskaniu informacji, że na wskazanych działkach nie ma możliwości prowadzenia tego rodzaju działalności, K.L. nie zrezygnował z prowadzenia prowizorycznego skupu złomu i punktu demontażu pojazdów. Potwierdza to materiał dowodowy w postaci zdjęć oraz profil firm zarejestrowanych w CEIDG. Na zdjęciach uwidoczniono pakamerę z podanym nr telefonu oraz napis "24 h". W celu powiększenia powierzchni użytkowej działek K.L. rozpoczął proces zasypywania terenu, w znaczącej części odpadami, co również stwierdzono podczas wizji terenowych. Na nieruchomościach, oznaczonych jako działki o nr [...], [...], [...], [...], odpady magazynowane są bez jakiegokolwiek zabezpieczenia, zadaszenia, odseparowania od powierzchni gruntu. Ilości odpadów są zmienne, bez wątpienia przekraczające możliwości ich legalnego i zgodnego z przepisami wykorzystania przez osobę fizyczną. W trakcie postępowania, a w szczególności z dokonanych oględzin przeprowadzonych podczas wizji terenowych w dniach 7 listopada 2014 r., 28 kwietnia 2015 r., 6 listopada 2015 r. stwierdzono nawiezienie odpadów na teren działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb Z.. W związku ze zmieniającym się stanem faktycznym ostatnie oględziny przeprowadzono w dniu 4 sierpnia 2017 r. Organ I instancji szczegółowo opisał umiejscowienie odpadów na działkach z odesłaniem do właściwej dokumentacji fotograficznej. Odwołanie od tej decyzji złożył K.L.. Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie uchyliło zaskarżoną decyzję w części określającej termin usunięcia odpadów i w tym zakresie ustaliło nowy termin, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił ustalenia organów, że posiadaczem odpadów jest skarżący K.L., który na nieruchomości – działkach nr [...] gromadził odpady, początkowo w ramach działalności gospodarczej – skupu złomu, także jako pełnomocnik żony i córki. Skarżący nie jest właścicielem tego terenu (na dzień orzekania przez organy administracji był nim K.L., a własność przedmiotowych działek uzyskał w drodze darowizny). Są to odpady różnego typu (budowlane, metalowe, tworzywa sztuczne, masa roślinna i ziemna) opisane przez organy ze wskazaniem ich kodów, ilości oraz zlokalizowania. Odpady gromadzone są przy tym bez żadnego zabezpieczenia - bezpośrednio na ziemi i przy braku zadaszenia. Organy ustaliły też, że teren tych działek nie jest przeznaczony do magazynowania bądź składowania odpadów. Teren ten objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości Z. i leży w obszarze oznaczonym symbolem ZN – zieleni nieurządzonej o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Skarżący nie posiada ani też w przeszłości nie posiadał zezwolenia na zbieranie odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Stwierdzenie przez organ nielegalnego składowania odpadów tj. składowania odpadów bez zezwolenia w terenie nieprzeznaczonym do tego typu działalności i ustalenie podmiotu, który te odpady gromadzi (jest ich posiadaczem), powinno skutkować zawsze nakazaniem usunięcia odpadów kierowanym do ich posiadacza. Decyzja o nakazie usunięcia odpadów wydawana jest w ramach związania administracyjnego. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi. Wskazał, że organ nie nakazał skarżącemu usuwać odpadów medycznych, nie ustalono, że tego rodzaju odpady znajdowały się na terenie przedmiotowych działek. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wyjaśnienia skarżącego dotyczące ziemi pochodzącej z remontu drogi gminnej, były niespójne i wewnętrznie sprzeczne. Przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r. poz. 992 ze. zm., dalej: ustawa o odpadach) nie stosuje się do "niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty", co wynika z art. 2 pkt 3 tej ustawy. Oznacza to, że materiały tego rodzaju, wydobyte w trakcie robót budowlanych i niespełniające warunków z art. 2 pkt 3 ustawy o odpadach (zanieczyszczone, wykorzystywane poza terenem, z którego zostały wydobyte) stanowią odpady. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący K.L. Skarżący zarzucił naruszenie "art. 134 §" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) przez "uznanie za legalną" zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, które zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Skarżący wskazał, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 25 w związku z art. 19 k.p.a., ponieważ w sprawie orzekał organ, którego interesów majątkowych dotyczy przedmiotowe postępowanie. Na terenie działek [...] znajdują się latami składowane odpady, między innymi górnicze, o czym świadczy przedstawiony przez skarżącego dokument Okręgowej Komisji do Spraw Szkód Górniczych z 17 lutego 1970 r. Wynika z tego, że opinia biegłego zawierająca wyliczenie gabarytów odpadów do usunięcia z nieruchomości obejmuje też odpady latami składowane na nieruchomości za zgodą właściwych organów, a więc opinia biegłego powinna uwzględniać stan wyjściowy nieruchomości uwzględniający odpady górnicze. Ponadto obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz w związku z art. 107 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego co do odpadów medycznych nielegalnie składowanych na przedmiotowej nieruchomości. Wobec tych odpadów toczyło się postępowanie karne przed "Prokuraturą w Nowym Sączu pod sygnaturą 3 Ds 52/12". Zdaniem skarżącego, niezasadne jest przyjęcie, że skarżący jest odpowiedzialny za przeprowadzenie postępowania dowodowego w tym zakresie. Skarżący wskazał także, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 107 k.p.a. przez brak przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w zakresie składowania mas ziemi powstałych w wyniku remontu drogi nr [...] stanowiącej własność Gminy [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, błędnie został sformułowany zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji "art. 134 §" p.p.s.a., ponieważ skarżący nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Ponadto zarzut ten nie został szerzej uzasadniony w skardze kasacyjnej. Po drugie, skarżący wskazał, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 25 w związku z art. 19 k.p.a., ponieważ w sprawie orzekał organ, którego interesów majątkowych dotyczy przedmiotowe postępowanie. Również ten zarzut został błędnie sformułowany, ponieważ art. 25 k.p.a. dzieli się na dwie jednostki redakcyjne (paragrafy), a art. 25 § 1 k.p.a. dzieli się dodatkowo na dwa punkty. Obowiązkiem skarżącego było wskazanie właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Natomiast norma z art. 19 k.p.a. stanowi, że organy są zobowiązane z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącego, ewentualne naruszenie przepisów o wyłączeniu nie oznacza naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej lub miejscowej. Przepisy o wyłączeniu organu dotyczą sytuacji, w której to właśnie rzeczowo i miejscowo właściwy organ nie powinien rozstrzygać sprawy, ale z powodu braku bezstronności, a nie braku właściwości. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu kasacyjnego, ponieważ skarżący w żaden sposób nie wykazał, że organ podlegał wyłączeniu w tej sprawie poza ogólnymi twierdzeniami, że obowiązki w zakresie zagospodarowania odpadów mogłoby zostać nałożone na Burmistrza Miasta [...]. Z akt sprawy wynika jednak, że to skarżący jest posiadaczem odpadów, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Po trzecie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy w sprawie nie naruszyły art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz w związku z art. 107 k.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego co do odpadów medycznych. Na uwzględnienie nie zasługiwały zatem zarzuty naruszenia tych przepisów podniesione w skardze kasacyjnej (przy czym zarzut naruszenia art. 77 i art. 107 k.p.a. został błędnie sformułowany przez pominięcie właściwej jednostki redakcyjnej tych przepisów). Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, które w sposób precyzyjny wskazały zarówno rodzaj jak i ilość opadów przeznaczonych do usunięcia. Nie wykazały, że na działkach skarżącego składowane są odpady medyczne, jak i nie wykazały składowania mas ziemi powstałych w wyniku remontu drogi stanowiącej własność Gminy [...] oraz odpadów górniczych. Ustaleń tych skarżący w żaden sposób nie podważył, poprzestając na ogólnikowych twierdzeniach. Sąd I instancji nie odniósł się do dokumentu z 17 lutego 1970 r., ponieważ sprawa dotyczy odpadów gromadzonych w ramach działalności skarżącego polegającej na skupie złomu. Analiza szczegółowej osnowy decyzji organu I instancji prowadzi ponadto do wniosku, że nie nakłada ona na skarżącego obowiązku rekultywacji terenu, ale usunięcia odpadów, w tym przede wszystkim gruzu, betonu, tworzyw sztucznych, gałęzi itp., a więc odpadów zalegających na wskazanych w decyzji działkach. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.