II OSK 2332/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Lubelskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 947/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził Gminie Miejskiej B. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę placu zabaw na działce nr [...] przy ul. [...] w B.. Inwestor – tj. Gmina B. pismem z [...] października 2018 r., oświadczył, że zrzeka się prawa do odwołania od decyzji. 1.2. W dniu [...] października 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w B.(dalej: Wspólnota Mieszkaniowa) złożyła odwołanie od ww. decyzji. 1.3 Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. Wojewoda Lubelski nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej wskazując, że z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna (art. 127a § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; zwanej dalej: Kpa). W związku ze zrzeczeniem się odwołania przez inwestora, odwołanie od ww. decyzji jako ostatecznej jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 Kpa. 1.4. W skardze do sądu administracyjnego Wspólnota zarzuciła naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 Kpa), a także naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.; zwanej dalej: Pb) w zw. z art. 28 Kpa poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego z pominięciem współwłaścicieli działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji będącej przedmiotem zaskarżonej odwołaniem decyzji. 1.5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie. 1.6. Wyrokiem z 27 marca 2019 r., sygn. II SA/Lu 947/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił ww. skargę Wspólnoty Mieszkaniowej i uchylił zaskarżone postanowienie. Jak stwierdził Sąd I instancji, zgodnie z art. 127a § 1 Kpa w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. W ocenie Sądu, na tle przywołanych regulacji nie może budzić wątpliwości teza, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ponadto, w świetle przytoczonych wyżej, ugruntowanych poglądów doktryny i orzecznictwa, termin do wniesienia odwołania dla strony pominiętej przez organ I instancji, jest powiązany z terminem doręczenia decyzji stronie uczestniczącej w postępowaniu. To tym bardziej wskazuje na brak związku między zrzeczeniem się prawa do odwołania przez stronę uczestniczącą, a prawem do odwołania strony pominiętej. Skoro prawo do wniesienia odwołania przysługuje również stronie pominiętej (podmiotowi, który wykaże, że ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 Kpa), tylko ona może tym prawem dysponować. Oświadczenia drugiej strony nie mogą skutkować pozbawieniem strony pominiętej podstawowego uprawnienia procesowego. Wojewoda wadliwie uznał zatem, że oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania mogło wywołać również skutki w odniesieniu do Wspólnoty Mieszkaniowej, pozbawiając ją prawa do wniesienia odwołania. Ponadto, o niedopuszczalności odwołania w rozumieniu art. 134 Kpa mogą również przesądzać przyczyny podmiotowe, wyrażające się w braku legitymacji procesowej. Jednakże uznanie odwołania za niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych ogranicza się wyłącznie do przypadków oczywistych, nie budzących żadnych wątpliwości. W rozpoznawanej sprawie Wspólnota Mieszkaniowa wnosząc odwołanie jednoznacznie powoływała się na swój interes prawny w sprawie. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie było zatem możliwe na etapie wstępnego, formalnego badania odwołania, prowadzącego do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Weryfikacja twierdzeń Wspólnoty wymagała sięgnięcia do meritum sprawy. W świetle powyższych wywodów Sąd stwierdził, że oświadczenie inwestora o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie mogło wywołać skutków względem innych stron postępowania, nawet jeśli na etapie postępowania przed organem I instancji jedyną stroną w sprawie był inwestor. Skoro decyzja organu I instancji została doręczona inwestorowi 26 września 2018 r., termin do wniesienia odwołania przez Wspólnotę Mieszkaniową upływał 10 października 2018 r. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że Wspólnota wniosła odwołanie w tym dniu. Oznacza to, że zachowała ona termin do wniesienia odwołania. Dlatego obowiązkiem Wojewody było wszczęcie postępowania odwoławczego i zweryfikowanie tych twierdzeń. Dopiero w razie negatywnej weryfikacji legitymacji procesowej Wspólnoty, Wojewoda powinien umorzyć postępowanie odwoławcze. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Wojewoda wadliwie zastosował w sprawie art. 134 Kpa. 2.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Lubelski, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania sądowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: Ppsa) poprzez: - uznanie, iż złożone przez inwestora oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie spowodowało, iż z dniem złożenia tego oświadczenia, decyzja nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę wydana przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] września 2018 r. stała się ostateczna i prawomocna, a przez to złożenie przez jakikolwiek podmiot odwołania po tym terminie jest niedopuszczalne, co doprowadziło do naruszenia art. 127a § 2 Kpa w zw. z art. 134 Kpa., - wydanie wytycznych co do dalszego rozpatrzenia sprawy, które są nieprecyzyjne, gdyż Sąd nie określił, jakie ważne treści i istotne stwierdzenia zamieszczone w wyroku WSA w Lublinie z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 792/18 muszą być uwzględnione w sprawie niniejszej, co doprowadziło do naruszenia art. 153 Ppsa. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Wspólnoty Mieszkaniowej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych. 2.2. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddala, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stanowisko Sądu I instancji, że zrzeczenie się prawa do odwołania, nie miało wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania przez Wspólnotę, jest co do zasady prawidłowe. jednak z całkowicie innych przyczyn. Uwadze Sądu I instancji umknęła zasadnicza kwestia, a mianowicie to, że w świetle art. 127a § 1 Kpa prawo do zrzeczenia się odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. W przedmiotowej sprawie decyzję o pozwoleniu na budowę wydał Prezydent Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miejskiej B.. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w tej sprawie w trybie postępowania administracyjnego (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15). 3.4. Prezydent miasta na prawach powiatu jako wykonujący zadania starosty (art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - Dz. U. 2019 poz. 511), może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on jednak funkcję organu administracji publicznej i sytuacja taka rodzi ograniczenia w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania starosty pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10 oraz wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 987/12, a także wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1970/18). 3.7. Oznacza to, że od powołanej decyzji Prezydenta Miasta B., gminie w ogóle nie przysługiwało odwołanie. Tym samym jej oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do odwołania było prawnie irrelewantne. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że prawo odwołania się ma nie tylko strona, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją, ale również osoba, która wprawdzie nie brała udziału w postępowaniu, ale jest stroną postępowania z uwagi na przysługujący jej interes prawny. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu, może w takiej sytuacji wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla strony (stron) postępowania, którym decyzję doręczono. Skoro w przedmiotowej sprawie nie było w istocie stron postępowania, które brały w nim udział, odwołanie należało wnieść w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji tj. 26 września 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa wnosząc odwołanie w dniu 10 października 2018 r. termin określony w art. 129 § 2 Kpa zachowała. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, wskazując na naruszenie przez Wojewodę Lubelskiego art. 134 Kpa, ponieważ nie było podstaw do niedopuszczalność odwołania jako wniesionego od decyzji ostatecznej. 3.8. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytyczne co do dalszego rozpatrzenia sprawy są niezwykle klarowne. Sąd I instancji wskazał na konieczność rozpoznania przez Wojewodę merytorycznego rozpatrzenia odwołania Wspólnoty, w szczególności wyjaśnienia czy przysługuje jej interes prawny do bycia stroną w ww. postępowaniu 3.9. W tym stanie rzeczy uznać należało, że podstawy kasacyjne są niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.