I OSK 628/21

Dnia 19 listopada 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1296/19 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 1296/19), oddalił skargę A. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: "a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tzn. nie uchylił zaskarżonej decyzji, mimo że zebrany w sprawie materiał dowodowy za tym przemawia, zaś naruszenie przepisów procedury administracyjnej przez organ miało istotny wpływ na wynik sprawy, b) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i w konsekwencji nieuchylenie — w całości - zaskarżonej decyzji wydanej przez organ, pomimo naruszenia przez organ wskazanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przepisów proceduralnych." Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Reprezentujący skarżącego pełnomocnik z urzędu wnosił o pozostawienie Sądowi I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając jednocześnie, że koszty te nie zostały pokryte ani w całości, ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodził, że - wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego – skarżący wypełnił dyspozycję normy, wynikającej z treści art. 58 k.p.a., to znaczy uprawdopodobnił (wręcz udowodnił), że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] nastąpiło bez jego winy. Zrealizował tę dyspozycję poprzez złożenie do akt postępowania dokumentów takich, jak: karta informacyjna leczenia szpitalnego (skarżący nie jest w stanie poruszać się samodzielnie na skutek niedowładu kończyn dolnych, a ponadto jest w wieku 83 lat), wywiad pielęgniarski i zaświadczenie lekarskie. Dokumenty te potwierdzały zaś jednoznacznie, że stan zdrowia skarżącego nie pozwolił mu na terminowe złożenie odwołania od decyzji, jednak organ - a w ślad za nim Sąd Wojewódzki - nie uwzględnił tych dowodów. Podnoszono też, iż skarżący w celu uprawdopodobnienia swego braku winy w uchybieniu terminu złożył dokumenty, w postaci wydruku danych pomiarowych historycznych z dni 19-21 stycznia 2019 r. oraz z dni 26-28 lutego 2019 r. - w celu wykazania, że w tych dniach miały miejsce w [...] (miejscu zamieszkania skarżącego) opady śniegu uniemożliwiające mu udanie się na pocztę celem odbioru decyzji Wojewody Śląskiego. Skarżący przy tym nie tylko złożył wyżej wskazane dokumenty, ale również dokładnie i w sposób wiarygodny opisał okoliczności, których te dokumenty dotyczyły. Niezrozumiałe zatem było stanowisko zarówno organu, jak i Sądu I instancji, polegające na nieuwzględnieniu tych okoliczności na korzyść skarżącego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej doszło zatem w tym przypadku do naruszenia nie tylko opisanych w skardze, złożonej do Sądu Wojewódzkiego, przepisów procedury administracyjnej (tj. art. 58 § 1 oraz art. 77 § 1, 80, 124 § 1 i 107 § 3 k.p.a.), ale także przepisów p.p.s.a., określonych w zarzutach tej skargi. Nie sposób bowiem racjonalnie ocenić opisanych przez skarżącego okoliczności uniemożliwiających mu złożenie odwołania w terminie jako niepozwalających na przyjęcie braku winy skarżącego w uchybieniu terminu. Skarżący nie dopuścił się niedbalstwa bo dołożył szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej w postaci złożenia wniosku o przywrócenie terminu i jednocześnie wykazał (uprawdopodobnił), iż nie było możliwe z jego strony złożenie odwołania w terminie także z powodu siły wyższej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. We wniesionym osobiście piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2021 r. zatytułowanym "uzupełnienie skargi kasacyjnej" skarżący powielił zarzuty i stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2021 r. skarżący zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a które to podstawy okazały się nieusprawiedliwione. Przede wszystkim wskazać należy, iż wskazane jako zarzuty kasacyjne przepisy art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. mają charakter wynikowy a zatem nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd I instancji jest bowiem następstwem uchybienia innym przepisom stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być zatem jedynie przepisy, regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie. Aby zarzut naruszenia przepisu wynikowego był skuteczny, wymaga on w związku z tym powiązania z innym przepisem – zdaniem skarżącego - naruszonym przez sąd. Innymi słowy, zaskarżając skargą kasacyjną wyrok na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., należy zarzucić wyrokowi sądu I instancji nie tylko naruszenie tych przepisów, ale także przepisów, których naruszenia - w toku postępowania administracyjnego – nie dopatrzył się Sąd I instancji, albo przepisów, które ten sąd sam naruszył, prowadząc postępowanie sądowe. Nie wystarczy przy tym ogólnikowe stwierdzenie, że kontrolowany przez sąd akt administracyjny został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub/i proceduralnego. Tym niemniej, mając na względzie argumentację rozpoznawanej skargi kasacyjnej oraz wskazywane w jej uzasadnieniu zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej (tj. art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1, 80, 124 § 1 i 107 § 3 k.p.a.), pozostające w ścisłym związku z zarzutami naruszenia powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny za dopuszczalne uznał przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W związku z tym przypomnieć w tym miejscu należy, iż w niniejszej sprawie, przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], którym odmówiono A.B. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] odmawiającej potwierdzenia A.B. i M. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. B. nieruchomości położnej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Oddalając skargę A. B. na ww. postanowienie, Sąd Wojewódzki w całości zaś podzielił stanowisko Ministra, iż skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wskazywane bowiem przez skarżącego okoliczności, dotyczące: złego stanu zdrowia (trudności w chodzeniu), zaawansowanego wieku, wyjątkowo obfitych opadach śniegu w [...] (miejscu zamieszkania skarżącego) w styczniu 2019 r., ogromnego ruchu samochodowego w okresie ferii zimowych oraz zasypania śniegiem przez pług wjazdu i wejścia do jego posesji, nie były wystarczające do przyjęcia, iż przesłanka w postaci uprawdopodobnienia przez stronę braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania została spełniona. Stanowiska tego natomiast nie podzielał skarżący, kwestionując przyjętą w sprawie ocenę materiału dowodowego. Biorąc powyższe pod uwagę, wyjaśnić zatem trzeba, że - zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. - w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Według § 2 powyższego artykułu, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z treści powyższego przepisu jasno zatem wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy został przez niego uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Odnosząc się do pierwszej z wymienionych przesłanek, której spełnienie jest kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie, podkreślić należy, że przy ocenie braku winy, organ administracji publicznej winien przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony, dbającej należycie o swoje interesy. Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdyby strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Z brakiem winy mamy zatem do czynienia tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody w dochowaniu terminu usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Z reguły dotyczy to zdarzeń, które są trudne do przezwyciężenia, a zatem są powiązane z działaniem siły wyższej, niezależnej od działania strony. W ocenie składu orzekającego w analizowanej sprawie, skarżący nie uprawdopodobnił, iż takie okoliczności miały w tym wypadku miejsce. Natomiast zawarta w skardze kasacyjnej argumentacja stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku i nie podważa skutecznie przyjętej przez Sąd I instancji oceny. Po pierwsze, nie można uznać, aby powoływane przez skarżącego okoliczności, dotyczące złego stanu jego zdrowia same przez się mogły usprawiedliwiać brak winy w dokonaniu czynności procesowej w terminie. Jak bowiem zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie, podstawą przywrócenia terminu może być jedynie nagła, nieprzewidziana choroba, nie zaś trwające przewlekle schorzenie, które jednocześnie nie uniemożliwia stronie w sposób trwały funkcjonowania w społeczeństwie i załatwiania własnych spraw. Tylko choroba nagła, która uniemożliwia osobiste działanie, przy braku możliwości skorzystania z pomocy lub zastępstwa innych osób, usprawiedliwia niedochowanie terminu do dokonania czynności. Sam fakt choroby, nawet poświadczony zaświadczeniem lekarskim, nie jest zatem wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu (zob. wyroki NSA: z dnia 30 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2139/16; z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2579/19, publ. CBOSA). W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nawet zatem najpoważniejsza choroba o charakterze przewlekłym, o ile tylko strona ma obiektywne możliwości podjęcia określonych czynności w postępowaniu sądowym, nie może być wystarczającym powodem dla uprawdopodobnienia okoliczności wskazujących na to, że zaistniałe w sprawie uchybienie terminu było niezawinione. Dopiero nagłe, niedające się wcześniej przewidzieć zdarzenie, może stanowić uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za uwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu (zob. postanowienie NSA z 30 grudnia 2008 r., I OZ 925/08, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, iż skarżący jest osobą starszą, dotkniętą schorzeniami, które utrudniają mu codzienną egzystencję. Jednak choroby skarżącego nie pojawiły się nagle, bowiem cierpi na nie od dłuższego już czasu, a - jak wyjaśniono wyżej - nawet najpoważniejsza, przewlekła choroba, o ile nie uniemożliwia obiektywnie możliwości działania i podejmowania czynności w postępowaniach administracyjnych, czy sądowych, nie może być sama w sobie okolicznością, o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a., uprawdopodobniającą brak winy w działaniu. Z uwagi więc na fakt, że z akt sprawy nie wynikało, aby w okresie, w którym skarżący mógł skutecznie wnieść odwołanie tj. od dnia odbioru awizowanej po raz pierwszy w dniu 7 stycznia 2019 r. przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji do - najpóźniej dnia 5 lutego 2019 r., miało miejsca takie nagłe zdarzenie w stanie zdrowia skarżącego, kwestie zdrowotne nie odgrywały w tym przypadku istotnej roli. Dokumentacja lekarska załączona do wniosku o przywrócenie terminu - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - pochodziła bowiem z lat 2013-2017, zaś załączone do pisma procesowego z dnia 22 sierpnia 2019 r. zaświadczenie lekarskie z dnia 5 września 2019 r. potwierdzało jedynie, że skarżący był leczony z powodu przewlekłych chorób i był w stanie po zawale pnia mózgu z niedowładem kończyn przebytym w 2013 r. Podkreślenia w tym miejscu również wymaga fakt, że zajęcie w tej materii stanowiska przez Sąd Wojewódzki - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – potwierdza, że Sąd ten uwzględnił dowody na okoliczność stanu zdrowia przedstawione przez skarżącego, choć dokonał, odmiennej, niż chce tego skarżący, ( a jednocześnie słusznej) ich oceny. Dodatkowo należy również zwrócić uwagę, iż wymieniane przez skarżącego schorzenia, mimo swej uciążliwości, nie ograniczały jego aktywności w trakcie prowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z akt sprawy, przesyłka zawierająca pismo Wojewody [...] z dnia 14 grudnia 2018 r. zawiadamiające o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym i o prawie składania dodatkowych wyjaśnień została awizowana w dniu 20 grudnia 2018 r. Skarżący zaś odebrał tę przesyłkę osobiście w dniu 22 grudnia 2018 r. - potwierdzając jej odbiór własnoręcznym podpisem. Oznacza to, że - pomimo podeszłego wieku i generalnie złego stanu zdrowia - był on w stanie w miesiącu grudniu (okres zimowy) udać się osobiście do placówki pocztowej i odebrać przesyłkę pocztową. Z tych powodów zgodzić się należy z Sądem Wojewódzkim, iż sam fakt złego stanu zdrowia skarżącego, niewywołany jednak nagłą, nieprzewidzianą chorobą przypadającą na okres skutecznego wniesienia odwołania (a więc nie będący zdarzeniem losowym, którego skarżący nie mógł przewidzieć) nie był wystarczającą przesłanką dla uprawdopodobnienia braku winy strony w uchybieniu terminu. To samo należy odnieść do drugiej wskazywanej przez skarżącego okoliczności, mającej usprawiedliwiać niedotrzymanie przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania, a mianowicie trudnych warunków atmosferycznych związanych w obfitymi opadami śniegu, jakie występowały w [...] w styczniu i lutym 2019 r. Przyjdzie bowiem w tym miejscu powtórzyć jedynie za Sądem I instancji, a który w sposób bardzo szczegółowy odniósł się do tej kwestii (w tym do przedstawionych dopiero na etapie skargi dwóch tabel obrazujących ilość opadów śniegu w [...] w dniach 19-21 stycznia i 26-28 lutego 2019 r.), iż przede wszystkim, śnieżna zima w [...] nie jest zjawiskiem pogodowym nadzwyczajnym. Wręcz przeciwnie, wysokie pokrywy śniegu są w tym miejscu zjawiskiem zupełnie normalnym i często występującym. Ponadto, jak ustalił Sąd Wojewódzki, nieruchomość skarżącego położona jest w samym centrum [...] - kilkadziesiąt metrów od jednej z głównych ulic miasta i jest otoczona parkingami. Trudno zatem przyjąć, aby dojazd do takich miejsc, jak też chodniki dla pieszych, w tak typowo turystycznym mieście jakim jest [...] nie były odśnieżane na bieżąco, a zwłaszcza w ciągu kilku następujących po sobie dni. Natomiast okres, w którym skarżący mógł skutecznie wnieść odwołanie nie obejmował kilku, a kilkanaście dni. Rację ma zatem również Sąd I instancji, że jeśli skarżący - jak podaje - miał problem z wyjazdem z posesji z uwagi na jej zasypanie przez pług śnieżny, czy też obawiał się znacznego ruchu samochodowego, to mógł skorzystać z usługi taksówki, która podwiozłaby go do budynku poczty lub też skontaktować się telefonicznie z urzędem pocztowym celem umówienia się co do dogodnego sposobu doręczenia awizowanej przesyłki przez listonosza (powołując się na warunki zimowe i swój stan zdrowia). Konkludując, warunki zimowe na które powołuje się skarżący, również nie stanowiły w tym przypadku przeszkody, której - przy dołożeniu należytej staranności - nie mógł pokonać i złożyć w terminie odwołanie. Mając powyższe rozważania na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji nastąpiło bez jego winy i w związku z tym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 77 § 1, 80, 124 § 1 i 107 § 3 k.p.a. należało uznać na nieuzasadnione. Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.