II OSK 1958/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 278/20 w sprawie ze skargi G. N. na postanowienie Wojewody Ś. z dnia 28 stycznia 2020 r. znak: ... w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz G. N. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 278/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G. N. na postanowienie Wojewody S. z dnia 28 stycznia 2020 r. znak: ... w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2020 r. Wojewoda S. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania wywiedzionego przez G. N. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia 24 grudnia 2019 r. nr ... w sprawie przeznaczenia do wykonania świadczeń osobistych na rzecz obrony. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd wywiódł, że istota sporu sprowadzała się do oceny, czy i z jaką datą została skarżącemu doręczona decyzja Wójta Gminy R. z dnia 24 grudnia 2019 r. nr ... w sprawie przeznaczenia do wykonania świadczeń osobistych na rzecz obrony. Wojewoda S., wydając postanowienie w trybie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, uznał bowiem, że ww. decyzję doręczono G. N. skutecznie w dniu 2 stycznia 2020 r. na adres: ul. W. ..., ... K. Przesyłkę zawierającą decyzję znak: ... w dniu 2 stycznia 2020 r. odebrał pod ww. adresem P. K., co wynika z dokumentu znajdującego się w aktach administracyjnych tj. potwierdzenia odbioru przesyłki. Należy zaznaczyć, że w toku postępowania administracyjnego toczonego w pierwszej instancji przez Wójta Gminy R. w sprawie przeznaczenia G. N. do wykonania świadczeń osobistych na rzecz Sił Zbrojnych RP, skarżący w dniu 7 października 2019 r. złożył w Urzędzie Gminy R. wniosek o kierowanie wszelkiej korespondencji w ww. sprawie na adres ul. W. ..., ... K.. Zgodnie więc z żądaniem strony organ pierwszej instancji decyzję z dnia 24 grudnia 2019 r. doręczył G. N. na adres wskazany osobiście na piśmie przez stronę. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego na ww. adres została skarżącemu doręczona przesyłka zawierająca zawiadomienie o zakończeniu przez organ pierwszej instancji zbierania materiału dowodowego. Przesyłkę tę również w dniu 26 listopada 2019 r. odebrał P. K.. W świetle twierdzeń zawartych w skardze i załączonych do pisemnych stanowisk strony skarżącej wydruków z CEDiG wynika, że niewątpliwie pod adresem ul. W. ..., ... K. znajduje się zorganizowane przez skarżącego miejsce pracy, a jednocześnie jest to siedziba prowadzonego przez skarżącego przedsiębiorstwa. Doręczenie przesyłki do siedziby prowadzonego przez osobę fizyczną przedsiębiorstwa, które jest jednocześnie jej zorganizowanym miejscem pracy, powinno nastąpić, jeżeli nie do rąk adresata - właściciela tego przedsiębiorstwa, to do rąk osoby przez niego upoważnionej (por. wyrok NSA sygn. II OSK 2364/15, czy wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. II GSK 594/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zauważył, że niezależnie od tego, czy doręczenie następuje na podstawie art. 42 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego dla osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą na adres siedziby prowadzonego przez nią przedsiębiorstwa, czy na podstawie art. 45 kodeksu postępowania administracyjnego jednostce organizacyjnej, osoba odbierająca przesyłkę musi być w obu przypadkach upoważniona do takiego działania. Gdyby przyjąć bowiem, że w siedzibie firmy należącej do osoby fizycznej - jej miejscu pracy - doręczenia zgodnie z art. 42 kodeksu postępowania administracyjnego, mogą dokonywać się wyłącznie do rąk adresata, nie byłby rzadkim przypadkiem stan braku możliwości doręczenia pisma w ogóle. Jak wskazuje się nadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które podziela Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, pojęcie osoby "upoważnionej do odbioru pism" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "pełnomocnika" czy "reprezentacji". Przez osobę upoważnioną, o której mowa w art. 45 kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć każdą osobę, która ze względu na wykonywaną funkcję, została regulaminowo czy tylko zwyczajowo uprawniona przez osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą do odbierania korespondencji przychodzącej do siedziby firmy przez tę osobę prowadzonej. Podobnie rzecz się ma w przypadku dokonywania odbioru pism dla osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w miejscu siedziby prowadzonej firmy, które jest jednocześnie miejscem pracy przedsiębiorcy. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, doręczenie P. K. przesyłki zawierającej decyzję Wójta Gminy R. z dnia 24 grudnia 2019 r. nr ... w sprawie przeznaczenia do wykonania świadczeń osobistych na rzecz obrony należało uznać za skuteczne z dniem 2 stycznia 2020 r. To oznacza zaś, że odwołanie złożone przez G. N. w dniu 17 stycznia 2020 r. wniesione zostało z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu, bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostają te zarzuty skargi, w których strona przekonuje, że P. K. nie jest domownikiem, któremu można było doręczyć przesyłkę w trybie art. 43 kodeksu postępowania administracyjnego, skoro doręczenia dokonano w miejscu pracy skarżącego. Adnotacja "Dorosły domownik" P. K. dokonana przy potwierdzaniu odbioru przesyłki w dniu 2 stycznia 2020 r. nie zmieniła bowiem trybu doręczenia ww. decyzji tj. doręczenia decyzji osobie fizycznej w miejscu pracy. Nieskuteczny, w ocenie Sądu, był także argument strony, że przesyłka zawierała decyzję wydaną w sprawie nałożenia na skarżącego obowiązku świadczeń osobistych na rzecz obrony stanowiła korespondencję prywatną, której nie mógł podjąć wspólnik. Po pierwsze, ani osoba doręczająca tę przesyłkę ani też osoba ją odbierająca nie mogły obiektywnie posiadać wiedzy co do zawartości przesyłki, a nadawcą był urząd gminy, co też nie mogło jednoznacznie stanowić o wyłączeniu możliwości odbioru takiej korespondencji. Po drugie, G. N. osobiście wskazał ww. adres do doręczeń dokonywanych w toczącym się postępowaniu w sprawie przeznaczenia do wykonania świadczeń osobistych na rzecz obrony. Po trzecie, P. K. odbierał wcześniej przesyłki kierowane do skarżącego nadawane z Urzędu Gminy w R. we wskazanym wyżej postępowaniu i to doręczenie nie było przez stronę kwestionowane. Gdyby wolą skarżącego było ograniczenie zakresu odbieranej przez P. K. korespondencji, to takiego uzgodnienia, zastrzeżenia powinien on dokonać już po dniu 26 listopada 2019 r., kiedy P. K. odebrał przesyłkę adresowaną do G. N. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Równocześnie z oświadczenia złożonego wraz ze skargą z dnia 4 lutego 2020 r. podpisanego przez P. K. wynika, że jest on osobą upoważnioną przez G. N. do odbioru przesyłek dotyczących tej działalności z racji wspólnej działalności gospodarczej prowadzonej pod ww. adresem, co zdaniem Sądu wskazuje, że doręczenie przesyłki w dniu 2 stycznia 2020 r. do jego rąk było skuteczne. Sąd stwierdził też, że twierdzeniu strony o naruszeniu na skutek wydania zaskarżonego postanowienia zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP należy przeciwstawić ocenę Sądu, że organ drugiej instancji w tej sprawie działał w oparciu i zgodnie z przepisami prawa, w każdym razie nie uchybił tym przepisom w stopniu skutkującym wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Naruszenia prawa nie sposób dostrzegać tylko z tej przyczyny, że subiektywnie w odczuciu strony wynik sprawy jest dla niej krzywdzący. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając podstaw faktycznych i prawnych do uwzględnienia skargi, na zasadzie art.151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę. W skardze kasacyjnej G. N. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody S. z dnia 28 kwietnia 2020 r. i zasądzenie od Wojewody S. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa procesowego, to jest: 1) niewłaściwego zastosowania art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 45 kodeksu postępowania administracyjnego polegającego na tym, że Sąd uznał skargę za niezasadną, podzielając wykładnię przepisu art. 45 kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną przez Wojewodę S., mimo że wykładnia ta była nietrafna, w konsekwencji Sąd uznał, że przepis art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego nie został naruszony, ponieważ przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji została skarżącemu – osobie fizycznej skutecznie doręczona zgodnie z art. 45 kodeksu postępowania administracyjnego, w konsekwencji Wojewoda trafnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, 2) niezastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 42 § 1, 43 i 44 kodeksu postępowania administracyjnego i nieuchylenia zaskarżonego postanowienia, mimo naruszenia przepisów o doręczeniach polegającego na dokonaniu doręczenia do rąk osoby niewymienionej w art. 43 kodeksu postępowania administracyjnego zamiast dokonania doręczenia w sposób określony w art. 44 kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia 24 czerwca 2020 r. skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. 2. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy jest zasadny. 2.1. Zgodnie z art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ustalić czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania wymaga ustalenia daty doręczenia (ogłoszenia) decyzji. Data doręczenia decyzji to data skutecznie prawnego doręczenia decyzji. Wejście decyzji do obrotu prawnego jest uzależnione od skutecznego doręczenia decyzji. Waga tej czynności technicznej doręczenia decyzji uzasadnia szczegółową regulację tej czynności zarówno co do aspektu podmiotowego jak i miejsca jej dokonania. 2.2. Artykuł 42 kodeksu postępowania administracyjnego reguluje doręczenie decyzji osobie fizycznej ustanawiając prawną kolejność miejsc, w których może nastąpić. Przy doręczeniu pism osobie fizycznej obowiązuje reguła podstawowa ustanowiona w art. 42 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, reguła doręczenia właściwego. Charakter uzupełniający mają regulacje w art. 42 § 2 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Według w art. 42 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Doręczenie w miejscu pracy jest zatem prawnie skuteczne. 2.3. Skuteczność prawna doręczenia jest obwarowana podmiotowo. Regułę podmiotową skutecznego doręczenia pisma ustanawia art. 40 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego: "Pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi". Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego). Od tej reguły podmiotowego doręczenia dopuszczony jest wyjątek w art. 43 kodeksu postępowania administracyjnego normujący tryb doręczenia zastępczego. Skuteczność doręczenia decyzji w trybie zastępczym jest obwarowana przesłankami, które muszą wystąpić łącznie: - po pierwsze, ma zastosowanie tylko w razie gdy adresat jest nieobecny w lokalu mieszkalnym, a zatem ma zastosowanie do reguły miejsca doręczenia ustanowionej w art. 42 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wskazującej na pierwsze miejsce skutecznego doręczenia pisma osobie fizycznej - doręczenia pisma osobie fizycznej w jej mieszkaniu; - po drugie, pismo przyjmuje za pokwitowaniem, dorosły domownik, sąsiad lub dozorca domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zastosowanie trybu zastępczego doręczenia decyzji uregulowanego w art. 43 kodeksu postępowania administracyjnego ograniczone jest wyłącznie do doręczenia w mieszkaniu strony, która jest nieobecna podczas czynności doręczenia. 2.4. Regulowany tryb doręczenia zastępczego w art. 43 kodeksu postępowania administracyjnego nie obejmuje drugiego wyliczonego w art. 42 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego miejsca doręczenia. Osobie fizycznej skutecznie nie można doręczyć decyzji innej osobie, którą organ zastał w miejscu pracy strony. Artykuł 43 kodeksu postępowania administracyjnego zawiera zamkniętą regulację doręczenia zastępczego w razie nieobecności strony w jej mieszkaniu. Stanowi o tym expressis verbis art. 44 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W razie zatem nieobecności strony w miejscu pracy zastosowanie ma tryb zastępczy unormowany w art. 44 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęte w art. 44 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego rozwiązanie wyłącza stosowanie do osób fizycznych trybu doręczenia decyzji uregulowanego w art. 45 kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., II OSK 645/17 (LEX nr 2426838). 3. Zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego. Doręczenie decyzji w miejscu pracy strony do rąk innej osoby, nawet przy wspólnym prowadzeniu działalności gospodarczej, powoduje że nie można uznać za skutecznie prawną tą czynność. W razie gdy nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji, nie nastąpiło zdarzenie prawne otwierające bieg terminu do wniesienia odwołania. W sprawie poza sporem jest, że decyzja w miejscu pracy nie została doręczona skarżącemu. Konsekwentnie organ odwoławczy nie miał podstaw do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. 4. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona na mocy art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. 5. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ----------------------- 7