I SAB/Wa 16/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K., J. G. i W. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. [...] lit. [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. K., J. G. i W. G. solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) J. K., J. G. i W. G. pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], nr hip. [...]. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z [...] września 1948 r. Urząd [...] wystąpił w imieniu przeddekretowych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] o przyznanie prawa własności czasowej. Decyzją z [...] kwietnia 2002 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1960 r., nr [...] odmawiającego przyznania prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...] odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do powyższej nieruchomości, a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2015, nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na to rozstrzygnięcie, a następnie po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 6 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3102/15 uchylił zaskarżony kasacyjnie wyrok, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz orzeczenie Prezydenta [...], Akta sprawy wraz z wyrokiem zostały zwrócone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] [...] grudnia 2017 r. W dniu [...] kwietnia 2019 r. L. G. ponowiła wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. Następnie pismem z [...] maja 2019 r. organ prowadzący postępowanie zwrócił się do Wojewody [...] z zapytaniem, czy w rejestrze wpływu wniosków dekretowych istnieje zapis o złożeniu wniosku dotyczącego przedmiotowej nieruchomości oraz o ewentualne podanie daty jego złożenia oraz numeru pod jakim wniosek ten został zarejestrowany. Odpowiedź na powyższe uzyskał [...] lipca 2019 r. W tym dniu zwrócił się też do Sądu Rejonowego w [...] o przesłanie wskazanych w nim dokumentów. Z kolei w następnego dnia Prezydent wystąpił do Archiwum [...] o dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości. Pismem z [...] grudnia 2019 r. z ponagleniem wystąpili J. K., J. G. i W. G.. Pismem z [...] stycznia 2020 r. Prezydent [...] poinformował, że zostały podjęte czynności, mające na celu zlecenie opracowania geodezyjnego, dotyczącego sporządzenia mapy sytuacyjnej nieruchomości z rozliczeniem przedmiotowej nieruchomości hipotecznej, wg aktualnych działek ewidencyjnych. Ponadto wskazał, że decyzja zostanie wydana w przewidywanym terminie do dnia [...] czerwca 2020 r. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego postępowania w sprawie oraz, że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący uzasadnili, że od momentu przekazania akt przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylił decyzje wydane w niniejszej sprawie, postępowanie toczy się już blisko dwa lata, a organ nie rozpoznał wniosku o ustanowienie tego prawa. Ponadto nie zawiadomił stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, ani nie podał przyczyny zwłoki. Termin na załatwienie sprawy został wielokrotnie przekroczony. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] poinformował, że w sprawie zostały podjęte czynności, mające na celu zlecenie opracowania geodezyjnego, dotyczącego sporządzenia mapy sytuacyjnej nieruchomości z rozliczeniem według aktualnych działek ewidencyjnych, a dalsze czynności zostaną podjęte po otrzymaniu opracowania geodezyjnego. Ponadto wskazał, że z uwagi na dużą ilość wpływającej do organu korespondencji, w sprawach objętych działanie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) wagę tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku prowadzonych postępowań, organ I instancji nie miał możliwości, aby rozpoznać wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wyodrębniona z dotychczasowego pojęcia bezczynności, w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje nawet wówczas, gdy organ niezałatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Przy czym art. 37 § 1 pkt 2 kpa. definiuje przewlekłość, jako sytuację, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle, gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Sąd badając przewlekłość postępowania kontroluje czynności podejmowane przez organy, ich terminowość w zakresie przepisów wynikających z art. 35 - 36 k.p.a. Konieczność wydania orzeczenia, na podstawie powołanych przepisów, obliguje sąd administracyjny, aby ten, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, ocenił, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem Sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem do załatwienia sprawy w terminie. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wniosek o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] nie został rozpoznany przez organ. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Prezydent [...] wydał decyzję administracyjną na skutek powyższego wystąpienia [...] grudnia 2014 r., lecz została ona uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Od zwrotu akt sprawy przez Sąd Prezydent jej nie załatwił. Pierwsze czynności w sprawie podjął dopiero w 2019 r. W ocenie Sądu opisane powyżej działania potwierdzają, że prowadził przedmiotowe postępowanie w sposób przewlekły. Biorąc zatem powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia, uznając dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy za realny i wystarczający. Okres ten w ocenie Sądu jest pozwala na wydanie rozstrzygnięcia w spawie i nie powoduje uszczerbku dla gwarancji procesowych stron, biorących w nim udział. Przy czym uwzględnił, że organ sam wskazał termin załatwienia sprawy do [...] czerwca 2020 r. Sąd uznał również, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce, jednak Sąd podziela pogląd, iż zakwalifikowanie bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu. Przy czym cechuje je brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, ani nie znajduje oparcia w stopniu skomplikowania sprawy, czy też w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nawet uwzględniając czas trwania postępowania od czasu wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnego rozstrzygnięcia dekretowego jest oczywiste, że sprawa o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu [...] nie powinna trwać tak długo. W sprawie nie zaszły jakiekolwiek niezależne od organu okoliczności uzasadniające, aż tak wieloletnie prowadzenie postępowania. W sprawie, nawet po zwrocie akt administracyjnych po uchyleniu kolejnej decyzji wydanej w sprawie, zaistniały długie okresy niepodejmowania przez organ jakichkolwiek czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Reasumując, stan przewlekłości w niniejszej sprawie jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i standardami wynikającymi z prawa do dobrej administracji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 149 § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. (pkt 1 i 2 wyroku) orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.