II SA/Sz 247/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpatrzeniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Burmistrza B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji dotyczącej odłowu, odłowu wraz z uśmierceniem lub odstrzale redukcyjnym dzików uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Starosta B. działając na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2018 r. poz. 2033 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta B., odmówił wydania decyzji dotyczącej odłowu, odłowu wraz z uśmierceniem lub odstrzału redukcyjnego dzików w liczbie 6 szt. w Mieście B.. Starosta wskazał w uzasadnieniu decyzji, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. Burmistrz B. wystąpił o podjęcie działań stosownie do art. 45 ust. 3 ustawy Prawo Łowieckie, w celu odłowienia, odłowienia wraz z uśmierceniem lub odstrzału redukcyjnego dzików z terenu Miasta B.. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Starosta odmówił wydania decyzji dotyczącej odłowu, odłowu wraz z uśmierceniem lub odstrzale redukcyjnym dzików w liczbie 6 szt. w Mieście B.. Burmistrz B. złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2019 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zwróciło uwagę na brak zakwalifikowania przez Starostę, "które z wymienionych przez wnioskodawcę miejsc (obiektów) należy traktować jako obiekty użyteczności publicznej." Organ II instancji zalecił, aby Starosta określił w szczególności czy obiekty parku miejskiego, rodzinne ogrody działkowe oraz teren zakładu komunikacji miejskiej należy traktować jako obiekty użyteczności publicznej i na tej podstawie wydał prawidłową decyzję. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Starosta ponownie odmówił wydania decyzji dotyczącej odłowu, odłowu wraz z uśmierceniem lub odstrzale redukcyjnym dzików. Stosując się do zaleceń SKO określono, które z wymienionych przez wnioskodawcę miejsc (obiektów) i na jakiej podstawie zalicza do obiektów użyteczności publicznej. Burmistrz B. złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium nie zgodziło się z interpretacją, że "nawet gdyby wszystkie wskazane przez wnioskodawcę miejsca były obiektami użyteczności publicznej, to i tak nie zostały spełnione przesłanki z art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego ponieważ stwarzane zagrożenia dla życia i zdrowia przebywających tam ludzi nie jest stwarzaniem szczególnego zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania tych obiektów". Kolegium zaleciło aby Starosta jednoznacznie określił czy twierdzenie strony o stwarzaniu przez zwierzęta zagrożenia dla ludzi korzystających z obiektów, które uznał za obiekty użyteczności publicznej jest prawdziwe. Organ I instancji wyjaśnił dalej, że art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie ma zastosowanie w przypadku zagrożenia funkcjonowania obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej. Sam przepis wskazuje, że stwarzane przez zwierzęta zagrożenie ma dotyczyć prawidłowego funkcjonowania obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej. Jednak nie każde zagrożenie, jakie stwarzają zwierzęta dla tych obiektów, będzie podstawą do orzeczenia o odstrzale lub odłowie redukcyjnym zwierzyny. Zagrożenie to musi być szczególne, a więc tylko w sytuacjach wyjątkowych i nadzwyczajnych można rozważać kwestie zastosowania odstrzału lub odłowu zwierząt. Celem ustalenia stanu faktycznego w dniu [...] listopada 2019 r. przeprowadzono oględziny ogrodów działkowych, lokalu J. (działka [...] obręb [...] Miasto B.), lokalu A. (działka [...] obręb [...] Miasto B.), odcinka ulicy [...] od ulicy [...] do R. , P. , w tym: W. , P. , R. , Z. Sp. z o.o., A. oraz przejazdu kolejowo-drogowego z ulicą [...]. Podczas oględzin ogródków działkowych stwierdzono, że teren jest ogrodzony, a wejść do środka mogą tylko osoby dzierżawiące poszczególne parcele. Pomimo ogrodzenia dziki przedostają się na teren ROD i wyrządzają szkody oraz zagrażają bezpieczeństwu działkowców. Jednakże, w ocenie organu I instancji, ogrody działkowe nie stanowią obiektu produkcyjnego lub użyteczności publicznej. Zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.) są one urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Zgodnie z ustawą ROD stanowią tereny zielone. Przepisy polskiego prawa np. prawo budowlane lub ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie rozdzielają pojęcia: obiekt i urządzenie. Rodzinne ogrody działkowe nie mogą zatem stanowić obiektu produkcyjnego, jakim są np. fabryki lub warsztaty, ani obiektu użyteczności publicznej. Wobec powyższego, zdaniem Starosty, należy wnieść odrębne podania do innych organów właściwych. Gmina podejmuje działania w związku pojawieniem się zwierzęcia wolnożyjącego na terenie zabudowanym, w wyniku zarówno incydentalnego zabłąkania się zwierzyny, jak również zasiedlenia terenu zabudowanego przez zwierzęta, co stanowi zagrożenie naruszenia porządku publicznego, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Powyższe znajduje potwierdzenie w opinii Departamentu Prawnego Ministerstwa Środowiska w sprawie postępowania ze zwierzętami łownymi w szczególnych przypadkach z dnia [...] marca 2013 r. Zarząd województwa jest organem właściwym w sprawie szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne na obszarach niewchodzących w skład obwodów łowieckich na podstawie art. 50 ust 3 i 4 ustawy Prawo Łowieckie. Natomiast Sejmik Województwa jest organem właściwym w sprawach ograniczania populacji zwierząt stanowiących nadzwyczajne zagrożenie dla życia, zdrowia, gospodarki człowieka na podstawie art. 33 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Organ I instancji wskazał następnie, że lokal A. (działka [...] obręb [...] Miasto B.) jest obiektem użyteczności publicznej. Właścicielka lokalu nie potwierdziła problemu występowania dzików. Także lokal gastronomiczno-usługowy J. (działka [...] obręb [...] Miasto B.) jest obiektem użyteczności publicznej. W pobliżu zakładu nie stwierdzono śladów obecności dzików np. zrytego terenu. Nie stwierdzono problemu szczególnego zagrożenia stwarzanego przez dziki w funkcjonowaniu zakładu. Budynek W. jest również obiektem użyteczności publicznej. Nie stwierdzono jednak problemu występowania dzików. Z. Sp. z o.o. wymieniony we wniosku jest również obiektem użyteczności publicznej. Nie stwierdzono problemu szczególnego zagrożenia stwarzanego przez dziki w funkcjonowaniu zakładu. R. Sp. z.o.o. wymieniona we wniosku jest również obiektem użyteczności publicznej. Pracownicy nie zgłaszali żadnych szkód ani problemów z występowaniem dzików. Dziki na teren zakładu nie dostają się. Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych w P. jest również obiektem użyteczności publicznej. Obiekt jest przenoszony obecnie na ulicę F. . Podczas oględzin nie zauważono żadnych śladów obecności dzików ani nie stwierdzono żadnych problemów związanych z dzikami. Park [...] jest również obiektem użyteczności publicznej. Park jest obecnie terenem budowy – rewitalizacja parku. Nie zaobserwowano żadnych śladów obecności dzików na terenie parku oraz w obrębie A.. Odcinek ulicy [...] od ulicy [...] do R. oraz przejazd kolejowy wymienione we wniosku są również obiektami użyteczności publicznej. Podczas oględzin nie zaobserwowano żadnych śladów obecności dzików na terenie dróg oraz na przejeździe kolejowym. Starosta ocenił, że argumentacja wniosku nie może stanowić podstawy do orzeczenia w przedmiocie odłowu lub odstrzału redukcyjnego na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie, ponieważ nie dotyczy szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzęta. Opisywane we wniosku: obawa o zdrowie, strach przed dzikami, które zadomowiły się w B., strach przed zaatakowaniem np. ludzi niepełnosprawnych, czy działkowców, a także szkody powodowane przez zwierzęta, które podchodzą do gospodarstw, wyklucza możliwość orzekania o odstrzale lub odłowie redukcyjnym zwierzyny, który analizowany powinien być w oparciu o zagrożenie w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej. Brak jest więc sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem niniejszego postępowania, ponieważ sprawy opisane we wniosku powinny być przedmiotem postępowania prowadzonego w oparciu o inne przepisy prawa np. art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 50 ust 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo Łowieckie, art. 33a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Burmistrz [...] wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił powyższej decyzji: 1) naruszenie art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie przez przyjęcie, że dziki bytujące w rejonie ul. [...] i ul. [...] oraz Parku [...] w B. nie stwarzają szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej, 2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes strony, 3) naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wątpliwości na korzyść wnioskodawcy oraz art. 8 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2020 r., poz. 67), po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza B., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie, w przypadku szczególnego zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, starosta w porozumieniu z Polskim Związkiem Łowieckim, może wydać decyzję o odłowie lub odstrzale redukcyjnym zwierzyny. Przepis ten ma zastosowanie w przypadku zagrożenia funkcjonowania obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej. Zagrożenie to musi być szczególne, a więc tylko w sytuacjach wyjątkowych i nadzwyczajnych można rozważać kwestię zastosowania odstrzału lub odłowu zwierząt. Zdaniem Kolegium, z uwagi na treść art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie, stroną postępowania w sprawie zezwolenia na odstrzał zwierzyny łownej może być właściciel terenu, na którym znajdują się obiekty produkcyjne bądź obiekty użyteczności publicznej, których prawidłowe funkcjonowanie doznało szczególnego zagrożenia przez zwierzynę. Wobec tego Miasto B. może być stroną jedynie w odniesieniu do obiektów użyteczności publicznej, położonych na terenach, których jest właścicielem. Ponadto z treści tego przepisu wynika, że decyzja starosty dotycząca odłowu, odłowu wraz z uśmierceniem lub odstrzale redukcyjnym jest przejawem autonomicznej woli organu. Użyte w tym przepisie wyrażenie "może" wskazuje, że wydanie decyzji należy do uznania administracyjnego organu. Oznacza to, że strona skarżąca nie może się skutecznie domagać od organu wydania decyzji o określonej treści. Ewentualne wnioski w przedmiocie odłowu lub odstrzału redukcyjnego zwierzyny mogą być traktowane jedynie jako źródło informacji na temat zdarzenia, nie zaś jako wnioski wszczynające postępowanie. Decyzje na podstawie art. 45 ust. 3 ww. ustawy są – zdaniem Kolegium – wydawane z urzędu, po uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Dyspozycja art. 45 ust. 3 obejmuje trzy możliwości: odłów, odłów wraz z uśmierceniem lub odstrzał redukcyjny zwierzyny. Tak więc od uznania organu zależy, który z wymienionych środków zostanie wybrany i zastosowany. Poza tym, w ocenie Kolegium, opisywane we wniosku stany jak obawa o zdrowie, strach przed dzikami, strach przed zaatakowaniem np. ludzi niepełnosprawnych, czy działkowców, a także szkody powodowane przez zwierzęta, które podchodzą do gospodarstw, wykluczają możliwość orzekania o odstrzale lub odłowie redukcyjnym zwierzyny. Może zatem wystąpić brak przedmiotu niniejszego postępowania, ponieważ sprawy opisane we wniosku powinny być przedmiotem postępowania prowadzonego przez inny organ, w oparciu o inne przepisy prawa. Zwalczanie zagrożeń, jakie stwarzają zwierzęta, należy również do zadań gminy. Przebywanie dzikich zwierząt w mieście, niewątpliwie może powodować naruszenia porządku publicznego oraz zagrożenie bezpieczeństwa obywateli. W takich sytuacjach należy stosować art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym jako przepis upoważniający gminę do podejmowania działań mających na celu przywrócenie porządku publicznego lub zapewnienie bezpieczeństwa obywatelom. To Burmistrz [...] powinien podjąć działania mające na celu usunięcie bytujących w mieście dzików. Końcowo Kolegium wskazało, że organ I instancji powinien zbadać, w jakim zakresie Miasto B. jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, czy Miasto B. może na podstawie wyżej wskazanych przepisów podjąć działania prowadzące do usunięcia dzików z terenu miasta, czy i jakie środki zastosować – odłów, odłów wraz z uśmierceniem lub odstrzał redukcyjny zwierzyny. Zdaniem Kolegium, w realiach niniejszej sprawy dopuszczalny byłby jedynie odłów zwierzyny. Burmistrz Miasta B. zaskarżył ww. decyzję sprzeciwem wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem skarżącego, SKO w [...] nie wskazało w zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów postępowania, a stwierdzenie, że organ I instancji powinien zbadać, w jakim zakresie Miasto B. jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, czy Miasto B. może na podstawie wyżej wskazanych przepisów podjąć działania prowadzące do usunięcia dzików z terenu miasta, czy i jakie środki zastosować – odłów, odłów wraz z uśmierceniem lub odstrzał redukcyjny zwierzyny nie jest koniecznym do wyjaśnienia zakresem sprawy mającym wpływ na jej rozstrzygniecie. Skarżący przytoczył liczne orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, a zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium powtórzyło argumenty z uzasadnienia decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Sprzeciw należy uznać za zasadny. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie zatem art. 138 § 2 K.p.a. wymaga ustalenia przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, wykazania wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji wyznaczonych treścią art. 136 § 1 K.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. i realizacji ustalonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania. Podkreślenia wymaga też, że ustawodawca przewidział możliwość wydania decyzji kasacyjnej jako wyjątku od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji braku przesłanek do jej wydania może stanowić nie tylko naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., ale również art. 15 K.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjnego postępowania, którego istotą jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy. W niniejszej sprawie Kolegium uchyliło decyzję Starosty Miasta B. wydaną, na skutek wniosku strony, w trybie art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie, odmawiającą wydania decyzji dotyczącej odłowu, odłowu wraz z uśmierceniem lub odstrzału redukcyjnego dzików w Mieście B., i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zdaniem Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wynika, z jakich przyczyn organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, w tym które przepisy procedury administracyjnej zostały naruszone w postępowaniu przed Starostą i jakie istotne w sprawie okoliczności pozostały, według Kolegium, niewyjaśnione bądź niedostatecznie wyjaśnione. Brak jest jakichkolwiek wskazówek co do zakresu sprawy, który wymaga koniecznego ustalenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Burmistrza B.. W zasadzie organ odwoławczy w ogóle nie kwestionuje zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustaleń organu i instancji dokonanych na jego podstawie. Nie odnosi się ani pozytywnie ani negatywnie do ustaleń organu I instancji (wcześniej zalecanych w kasacyjnej decyzji z dnia [...] maja 2019 r.) w zakresie, który z wymienionych we wniosków obiektów należy do obiektów użyteczności publicznej i produkcyjnych, ani do wyników oględzin wskazywanych terenów i kwestii ustalenia występowania szczególnego zagrożenia bądź niewystarczających ustaleń w tym temacie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza istotnie nie tylko dyspozycję art. 138 § 2 K.p.a., ale także art. 107 § 3 K.p.a., art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania) oraz art. 8 (zasada pogłębiania zaufania). Jak już wyżej wskazano organ odwoławczy nie wykazał w zaskarżonej decyzji procesowych przyczyn zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. i nie wyjaśnił powodów dla których nie był w stanie rozstrzygnąć o istocie tej sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji wyznaczonych treścią art. 136 § 1 K.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji jest niejasne, odnosi się do różnych kwestii prawnych i w zasadzie trudno z niego odczytać jakie jest stanowisko tego organu w rozpoznawanej sprawie. Kolegium, poza dosłownym powtórzeniem znacznej części uzasadnienia decyzji organu I instancji wyjaśniającego przesłanki stosowania art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego, dodatkowo podkreśla, że decyzja ta jest uznaniowa, a organ nie ma obowiązku rozstrzygnięcia o odłowie czy odstrzale zwierzyny, a zatem strona nie może skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści. Tak zaprezentowane stanowisko Kolegium stwarza wrażenie (przy początkowej lekturze uzasadnienia) akceptacji przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia organu I instancji. Z kolei w dalszej części uzasadnienia, niezależnie od powyższych wniosków, Kolegium wskazuje na konieczność ustalenia, czy Miasto B. jest właścicielem terenów, na których położone są obiekty wymienione w art. 45 ust. 3 ww. ustawy, ponieważ jest to warunek do skutecznego domagania się przez Burmistrza podjęcia działań w trybie art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego, na terenach wskazanych we wniosku. W tym zakresie jednakże Kolegium nie odnosi się do poczynionych już ustaleń organu I instancji, w szczególności do informacji z rejestru gruntów, znajdujących się w aktach. W kolejnych zdaniach uzasadnienia Kolegium wyjaśnia jednak, że decyzja Starosty w trybie art. 45 ust. 3 ww. ustawy wydawana jest z urzędu, a ewentualne wnioski o w przedmiocie odłowu lub odstrzału mogą stanowić tylko źródło informacji, nie są zaś podstawą wszczęcia postępowania. Ponadto, organ odwoławczy stwierdza, że to Burmistrz powinien podjąć działania w zakresie usunięcia dzików z terenu Miasta B., na zasadzie art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, co - zdaniem Sądu - w ogóle wykracza poza zakres tej sprawy. W tym miejscu przypomnieć należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana podstawy materialnoprawnej rozstrzyganej sprawy administracyjnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 721). Ostatecznie Kolegium wskazuje, że organ I instancji powinien zbadać w jakim zakresie Miasto B. jest stroną postępowania w niniejszej sprawie, czy Miasto B. może na podstawie ww. przepisu podjąć działania prowadzące do usunięcia dzików z terenu miasta, czy i jakie środki zastosować - odłów, odłów wraz z uśmierceniem lub odstrzał redukcyjny zwierzyny, co jednak, jak trafnie podniosła strona skarżąca, nie spełnia kryterium właściwych wytycznych co do "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy". Niezrozumiałe jest też dla Sądu, i w zasadzie nieakceptowalne w sytuacji gdy organ II instancji odstąpił od rozpoznania istoty sprawy, ostatnie zdanie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że w tej sprawie, zdaniem Kolegium, dopuszczalny byłby jedynie odłów. Potwierdza to zawartą w sprzeciwie tezę, iż organ II instancji uchylił się od merytorycznego rozstrzygnięcia i wydał swe rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. Mając na uwadze powyższe uchybienia, Sąd działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.