II OSK 2209/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 23/19 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 28 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 23/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] (dalej także: "Wojewoda") stwierdził nieważność § 2 pkt 3 uchwały Rady Gminy [...] nr [...]z [...] grudnia 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość [...] w Gminie [...] przyjętego uchwałą nr XXIII/149/12 Rady Gminy [...] z 12 października 2012 r., w pozostałej części skargę oddalił. Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy [...]Nr [...]z [...] grudnia 2017 r. w części obejmującej § 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4 i pkt 6. Zarzucił zakwestionowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu, poprzez: - niezgodność granic obszaru zmiany planu wyznaczonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego z granicami obszaru objętego zaskarżoną zmianą planu miejscowego; - ustalenie dla terenów oznaczonych symbolem P/U wielu, wewnętrznie sprzecznych przeznaczeń; - wprowadzenie sposobów zagospodarowania dla terenów 1R-151R sprzecznych ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności części tekstowej uchwały obejmującej § 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 6, dopuszczenie dowodów wskazanych w skardze oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W zakresie zarzutu ustalenia sprzecznych przeznaczeń dla terenów P/U Wojewoda [...] stwierdził, że w zaskarżonej uchwale zmieniono treść § 26 ust. 2 pkt 2 lit. a) planu poprzez wykreślenie zapisów o dopuszczeniu mieszkań związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą (w ramach przeznaczenia uzupełniającego) i wprowadzono w to miejsce nowe przeznaczenie uzupełniające: "zabudowę mieszkaniową" (§ 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały zmieniającej). W ocenie Wojewody zakres pojęć: "mieszkanie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą", a "zabudowa mieszkaniowa" jest na tyle odmienny, iż pozwala na wniosek, że doszło do ustalenia w ramach jednego rodzaju terenu (P/U) odmiennych, sprzecznych ze sobą przeznaczeń i funkcji. Zasady zabudowy i zagospodarowania oraz sposób użytkowania w ramach funkcji mieszkaniowej jest odmienny od funkcji produkcyjnej (pomieszanie funkcji). Ustalenie w ramach jednego rodzaju terenu odmiennych, wręcz sprzecznych ze sobą przeznaczeń i funkcji, pozostaje niezgodne z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), dalej jako: "u.p.z.p.". W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego organu na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił stanowisko Wojewody odnośnie stwierdzenia nieważności § 2 pkt 3 zmiany planu, oddalił natomiast skargę w pozostałej części. Sąd I instancji przyjął za trafny zarzut zmiany § 26 ust. 2 pkt 2 lit. a) planu, zamieszczonej w § 2 pkt 3 uchwały zmieniającej plan, a dotyczącej wprowadzenia na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami 1P/U-17P/U z przeznaczeniem pod zabudowę produkcyjną, rzemiosło i zabudowę usługową – jako przeznaczenia uzupełniającego – "zabudowy mieszkaniowej" w miejsce dotychczasowego przeznaczenia: "mieszkania związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą". Zdaniem Sądu I instancji dozwolone jest ustanawianie dla poszczególnych terenów mieszanych funkcji pod warunkiem, że nie są one wzajemnie sprzeczne. Możliwe jest określenie podstawowego przeznaczenia terenu poprzez wskazanie funkcji alternatywnych, które nie są wzajemnie sprzeczne ani się nie wykluczają. Zdaniem Sądu wojewódzkiego, jeśli przeznaczeniem podstawowym dla terenu P/U jest - jak w tym wypadku (§ 26 planu) - zabudowa produkcyjna, składy, magazyny, zabudowa usługowa, zabudowa wytwórczo – rzemieślnicza, a przeznaczeniem uzupełniającym – oprócz wskazanego już mieszkania – zieleń urządzona z elementami małej architektury, cieki wodne, parkingi oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, to włączanie tamże zabudowy mieszkaniowej oznacza łączenie funkcji całkowicie odrębnych i nieprzystających z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego i interesów czy to przedsiębiorców, czy mieszkańców. Możliwym i zazwyczaj celowym jest przeznaczanie terenów pod zabudowę mieszkaniową i nieuciążliwe usługi, gdyż te służą mieszkańcom. W wypadku łączenia terenów przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną z zabudową mieszkaniową, nie występuje uzupełnianie się tych przeznaczeń, a przeciwnie - najczęściej produkcja czegoś na danym obszarze będzie kolidować z interesami mieszkańców terenu. Jako drugą podstawę stwierdzenia nieważności § 2 pkt 3 zmiany planu Sąd przyjął naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który wskazuje, że w planie określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W § 26 planu zamieszczono różnorakie wskaźniki, między innymi dotyczące wysokości zabudowy, rodzaju dachów i ich nachylenia, a także powierzchnię zabudowy oraz powierzchnię terenu biologicznie czynnego. Jednakowoż wskaźniki te dotyczą wyłącznie zabudowy produkcyjnej, usługowej i wytwórczo – rzemieślniczej, a nie nowo wprowadzonej zabudowy mieszkaniowej. Gdy uprzednio przepis dopuszczał mieszkanie związane z działalnością gospodarczą, zakładano, że będzie to w budynku, w którym odbywa się produkcja, rzemiosło lub mają miejsce usługi. Dlatego wystarczyło określić parametry dla tego typu zabudowy, jaką przewidziano na tym terenie. Jednak przy dopuszczeniu zabudowy stricte mieszkaniowej wymagało to ustalenia odrębnych wskaźników dla tego rodzaju zabudowy, co nie zostało przewidziane w zmianie planu. W tej sytuacji dopuszczenie na terenach P/U zabudowy mieszkaniowej bez ustalenia jej parametrów urbanistycznych stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), dalej: "rozporządzenie wykonawcze". Natomiast pozostałe zarzuty skargi Wojewody Sąd I instancji uznał za bezzasadne i w tej części skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie stwierdzenia nieważności § 2 pkt 3 uchwały Rady Gminy [...]nr [...]z [...]grudnia 2017 r. (pkt I. wyroku) wywiodła do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") Gmina [...]. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnię oraz zastosowanie i przyjęcie, że wprowadzenie na terenach przeznaczonych pod zabudowę produkcyjną, rzemiosło i zabudowę usługową zabudowy mieszkaniowej jako przeznaczenia uzupełniającego, stanowi niedopuszczalne ustalenie przeznaczeń wzajemnie wykluczających się. Skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wywodzi, że ten sam teren może mieć w planie miejscowym różne przeznaczenia, pod warunkiem, że nie różnią się one od siebie w sposób zasadniczy, przy czym nie można uznać, że w sposób istotny różnią się od siebie funkcje mieszkaniowa i usługowa. Za wzajemnie wykluczające się należy uznać połączenie na jednym terenie przeznaczeń takich przykładowo jak funkcje rolnicze lub nierolnicze, budowlane i niebudowlane. Ponadto ocena braku wykluczenia przewidzianych w planie różnych przeznaczeń dla danego terenu musi uwzględniać specyfikę danego terenu, uwarunkowania ekonomiczne i społeczne. W tym wypadku tereny charakteryzują się tym, że działalność produkcyjna prowadzona jest na nieruchomościach jednocześnie zabudowanych zabudową mieszkaniową właściciela zakładu produkcyjnego, a zatem pełni dwie funkcje: domu mieszkalnego oraz zakładu usługowego, rzemieślniczego lub produkcyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego sprawa sądowoadministracyjna podlegała rozpoznaniu w granicach podniesionych podstaw kasacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie ma prawnego tytułu do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku, jeżeli te aspekty sprawy nie zostały wskazane przez stronę. Na poziomie postępowania kasacyjnego niemożliwe jest domniemywanie zakresu naruszeń, jakich dopuścił się sąd pierwszej instancji, gdy z treści skargi kasacyjnej wprost one nie wynikają (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2751/15, LEX nr 2347660). Zakres zatem kognicji NSA wyznaczają precyzyjnie sformułowane zarzuty, które według art. 174 p.p.s.a. mogą dotyczyć zarówno naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania, które konkretnie przepisy zostały przez sąd naruszone zaskarżonym wyrokiem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa, tudzież właściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej ma obowiązek wykazania wszystkich argumentów prawnych w aspekcie wymogów określonych w art. 174 p.p.s.a., ze wskazaniem konkretnych okoliczności faktycznych w powiązaniu z normami materialnymi i procesowymi. Wniesiona skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia normy materialnej tj. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie ustaleń Sądu I instancji, że nie jest możliwe pogodzenie jako wykluczających się (sprzecznych) funkcji: zabudowy mieszkaniowej z zabudową: produkcyjną, usługową i rzemiosłem. Tymczasem nie są to funkcje wykluczające się, co oznacza, że na jednym i tym samym terenie możliwe jest ich łączne występowanie, co wynika także ze specyfiki danego regionu. Sąd I instancji przyjął dwie równorzędne przesłanki stwierdzenia nieważności planu w tej części tj. § 2 pkt 3 uchwały zmieniającej plan. Rozróżnił je zarówno, jeśli chodzi o ustalenia faktyczne, jak i przede wszystkim wskazał dwie odrębne podstawy prawne swego rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę. Mianowicie Sąd I instancji uznał, że połączenie funkcji produkcyjnej, usługowej i rzemiosła z funkcją zabudowy mieszkaniowej jako przeznaczeniem uzupełniającym narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Jednocześnie jako drugą podstawę stwierdzenia nieważności sąd wojewódzki przyjął naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez niewskazanie parametrów i wskaźników tej nowej dopuszczonej w planie funkcji tj. zabudowy mieszkaniowej. W tym zakresie poddał analizie poszczególne przepisy planu z omawianej jednostki planistycznej. Wskazany art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wymaga, aby w planie zostały obligatoryjnie określone m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalna i minimalna intensywność zabudowy, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej, maksymalna wysokość zabudowy, minimalna liczba miejsc do parkowania. Sąd I instancji przeanalizował regulacje planu i wskazał, że brakuje wymaganych przez przedmiotowy przepis u.p.z.p. parametrów i wskaźników planowanej zabudowy mieszkaniowej. Mianowicie § 26 ust. 3 i 4 planu ustala parametry, wskaźniki i zasady kształtowania zabudowy jedynie dla zabudowy produkcyjnej, usługowej i wytwórczo-rzemieślniczej. Nie wprowadzono natomiast tych parametrów i wskaźników dla zabudowy mieszkaniowej. Tymczasem skarżący kasacyjnie zarzucił jedynie naruszenie przez Sąd I instancji art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Zanegował ocenę norm planu w zakresie wykluczenia możliwości łączenia odmiennych funkcji, nie zakwestionował natomiast drugiej, zupełnie samodzielnej i odrębnej przesłanki stwierdzenia nieważności zmiany planu, polegającej na zaniechaniu prawodawcy ustalenia wskaźników i parametrów wprowadzonej do planu nowej funkcji tj. zabudowy mieszkaniowej. Taka wadliwa konstrukcja skargi kasacyjnej uniemożliwiła dokonanie pełnej oceny zaskarżonego wyroku, która mogłaby ewentualnie doprowadzić do jego wzruszenia. Nie było bowiem możliwe uchylenie zaskarżonego wyroku wobec zakwestionowania jedynie jednej podstawy rozstrzygnięcia. Na marginesie należy stwierdzić, że gdyby naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wykluczenie dopuszczenia na jednym terenie planistycznym funkcji mieszkaniowej z funkcją produkcyjną, usługową i wytwórczo-rzemieślniczą było jedyną podstawą stwierdzenia nieważności zmiany planu, skarga kasacyjna tak skonstruowana okazałaby się skuteczna. Otóż NSA stoi na stanowisku, że dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej jako przeznaczenia uzupełniającego do przeznaczenia podstawowego takiego jak: zabudowa produkcyjna, składy, magazyny, zabudowa usługowa i zabudowa wytwórczo-rzemieślnicza nie stoi w sprzeczności z normą art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to, że dany teren powinien być rozgraniczony linią od innego terenu o "różnym", czyli innym przeznaczeniu. Na ile natomiast dopuszczalne jest na jednym terenie zamieszczenie różnych przeznaczeń, aby nie doszło do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. – to stanowi istotę stanowiska skarżącego kasacyjnie. Obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oznacza konieczność sprecyzowania sposobu jego przyszłego zagospodarowania i wykorzystania poprzez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Nie oznacza to jednak, że ten sam teren nie może mieć w planie różnego przeznaczenia a tym samym, że niedopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Dla jednego terenu mogą być wprowadzone mieszane oznaczenia przeznaczenia, o czym mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, z którego wynika, że w zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W orzecznictwie wskazuje się, że warunkiem takiego rozwiązania jest ustalenie, iż funkcje te wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne (vide: wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2551/11, z 10 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1649/16). Łączenie sprzecznych funkcji mogących na siebie niekorzystnie oddziaływać w ramach zagospodarowania jednego terenu należy uznać za niezgodne z zasadą ładu przestrzennego i dobrą praktyką planowania przestrzennego, tworzy bowiem rodzaj chaosu przestrzennego i może prowadzić do konfliktów społecznych. W tej sprawie przed zmianą planu istniała możliwość zabudowy jako funkcji uzupełniającej "mieszkania związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą". Oznacza to, że istniała możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na tym terenie jako uzupełnienia do funkcji podstawowych. Należy przyjąć, że w oparciu o przepisy planu były wydawane pozwolenia na budowę i wprowadzenie do obszaru możliwości zamieszkiwania przez właścicieli prowadzących działalność gospodarcza. Taki stan kształtował funkcjonowanie tego obszaru i wzajemne współistnienie tych dwóch odrębnych funkcji. Jedyna różnica wprowadzona zmianą planu dotyczy formy zabudowy mieszkaniowej, jako odrębnych od tamtych funkcji, budynków. Nie zmienia to jednak ukształtowanego stanu faktycznego, że na spornym obszarze występuje funkcja mieszkalna i nie było mowy o wzajemnych niekorzystnych oddziaływaniach. Przeznaczenie uzupełniające jak zabudowa mieszkaniowa wprowadzone dla tego terenu (jednostki P/U) nie wyklucza się z przeznaczeniem podstawowym i nie pozostaje z nim w sprzeczności. Pełni ono funkcję usługową dla właścicieli zabudowy produkcyjnej, usługowej i wytwórczo-rzemieślniczej jako zagwarantowanie kulturowo i zwyczajowo w pobliżu miejsca prowadzonej działalności gospodarczej - miejsca zamieszkania. Z tego względu stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji odnośnie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. NSA uznaje za błędne. Niemniej jednak ze względu na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej nie mogło one skutkować jej uwzględnieniem. Odnośnie natomiast drugiej przesłanki stwierdzenia nieważności zmiany planu NSA nie jest uprawniony do wypowiadania się ze względu na brak zarzutu. Skoro jednak zarzut skargi kasacyjnej nie odnosi się do pełnej postawy faktycznej i prawnej zaskarżonego wyroku, nie było podstaw do jej uwzględnienia. Skutkowało to jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.