II OSK 2551/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Rzeszowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 455/11 w sprawie ze skargi Rady Miasta Rzeszowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Miasta Rzeszowa kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Rady Miasta Rzeszowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 31 marca 2011 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wojewoda Podkarpacki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 marca 2011 r. stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 22 lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w rejonie "Miłocin-Park" w Rzeszowie – część A. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że uchwała z dnia 22 lutego 2011 r. narusza przepisy art. 1 i 2 oraz art. 15 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ponieważ narusza zasady sporządzania planu. Zdaniem Wojewody, nieprawidłowo zostały ustalone w granicach wydzielonych liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenia terenów pod różne funkcje bez ustalenia ich wzajemnych relacji. W konsekwencji każda z wymienionych funkcji może stanowić wiodącą, a nawet jedyną determinującą całkowity sposób zagospodarowania terenu. Tym samym ustalenia miejscowego planu w istocie nie zawierają linii rozgraniczających. Wyznaczenie w planie liniami rozgraniczającymi terenów, na których ustala się możliwość zagospodarowania kilkoma różnymi funkcjami (alternatywnie), w rzeczywistości nie stanowi decyzji projektowej gminy w zakresie przyszłego zagospodarowania terenu. Gmina pozostawiła w ten sposób decyzję co do funkcji terenu przyszłym inwestorom. W konsekwencji nie została zagwarantowana ochrona interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów, co narusza art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, oddalając skargę Rady Miasta Rzeszowa, podzielił stanowisko organu nadzoru, że Rada Miasta Rzeszowa uchwalając Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego w rejonie "Miłocin-Park" w Rzeszowie – część A naruszyła zasady sporządzania planu określone w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu pierwszej instancji za niedopuszczalne należało uznać objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie. Zadaniem linii rozgraniczających jest wytyczenie terenu objętego ustalonym przeznaczeniem. Jeżeli w planie ustalono dla terenu różne przeznaczenie to powinno się je rozgraniczać przez zamieszczenie na rysunku planu linii rozgraniczających, zgodnie z § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), dalej "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.". Specyfika i zakres ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu dopuszcza jedynie stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, nie daje natomiast podstaw do ustalania "mieszanych" sposobów przeznaczenia terenów bez wyraźnego rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Według treści uchwały z dnia 22 lutego 2011 r. różne może być przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu poszczególnymi symbolami, tj.: przemysł, składy i magazyny, usługi komercyjne, komunikacja, parkingi, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz budowle im towarzyszące mimo, iż w planie nie ustalono ich wzajemnych relacji. Brak określenia, która z funkcji może stanowić podstawową, uzupełniającą lub dopuszczalną w ramach danego obszaru może prowadzić do zdeterminowania całkowitego sposobu zagospodarowania terenu, a taka uchwała nie stanowi decyzji projektowej gminy w zakresie przyszłego zagospodarowania terenu. Określenie rodzaju przeznaczenia terenu należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy, jednakże przeznaczenie terenu winno być określone w sposób jednoznaczny. Przeznaczenie terenów w uchwale z dnia 22 lutego 2011 r. pozostaje niedookreślone i budzi zasadnicze wątpliwości co do kluczowych kwestii regulowanych planem miejscowym. W skardze kasacyjnej Rada Miasta Rzeszowa zarzuciła naruszenia art. 28 ust. 1 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jedynie to, że rada ma obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń co do sposobu określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zarówno przeznaczenia terenu, jak i linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z treści przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. także nie można wyprowadzić wniosku, że został narzucony organom gminy ściśle określony wzorzec do formułowania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego oraz ujmowania na rysunku planu miejscowego danych, które dotyczą przeznaczenia poszczególnych terenów czy linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. W uchwale z dnia 22 lutego 2011 r. prawidłowo określono przeznaczenie poszczególnych terenów oznaczonych w zależności od przeznaczenia odpowiednimi symbolami. Plan umożliwia realizację na określonym terenie różnych działań, które nie są sprzeczne i nie wykluczają się wzajemnie. W rozstrzygnięciu nadzorczym, ani też w zaskarżonym wyroku nie podano konkretnych argumentów, które ustalenia zawarte w uchwale z dnia 22 lutego 2011 r. dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów oznaczonych na rysunku odpowiednimi symbolami oraz powiązana z nimi treść załącznika nr 1 do tej uchwały nie spełniają określonych wymagań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia odnoszących się do formułowania ustaleń tekstu planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenów oraz odzwierciedlenia tych ustaleń na rysunku planu miejscowego. Uzasadnienie wyroku nie zawiera jakiejkolwiek analizy i oceny poszczególnych argumentów podniesionych przez Radę Miasta Rzeszowa w skardze, w szczególności tych które dotyczą tego, że brak jest podstawy do utożsamiania w każdym przypadku pojęcie "przeznaczenie terenu" z wyrażeniami użytymi w rozstrzygnięciu nadzorczym "funkcje przewidziane na danym terenie" lub "funkcje możliwe do zrealizowania na danym terenie". Przytaczając takie podstawy kasacyjne rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o rozstrzygniecie o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie. Wojewoda podniósł, że Rada Miasta Rzeszowa wniosła skargę wyłącznie na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zaskarżyła natomiast rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego zmiany studium. W tej sytuacji rozstrzygnięcie to stało się prawomocne, a zmiana studium będąca podstawą do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wyeliminowana z obrotu prawnego. W zaistniałym stanie faktyczno-prawny uchwalony plan nie znajduje oparcia w regulacjach studium i już tylko z tej przyczyny nie może pozostać w obrocie prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach, a w szczególności trafne są zarzuty naruszenia przepisów art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na to, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał pełnej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z uwzględnieniem zarzutów podniesionych w skardze na to rozstrzygnięcie. Należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji przyjął, że doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z tego względu, że nie zostały określone linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, mimo, że w uzasadnieniu tego stanowiska nie została przedstawiona pełna argumentacja, a w szczególności nie odniesiono się do zarzutów przytoczonych w skardze. Do realizacji zadań publicznych na rzecz wspólnoty i społeczności lokalnych powołane są gminy. Zgodnie z art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji gmina, będąca podstawową jednostką samorządu terytorialnego, wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Powołane przepisy potwierdzają samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ograniczenia te nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą kwestii związanych z zawartością planu miejscowego, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii rozgraniczających, czy przeznaczenia terenu, poza uznaniem ich za obowiązkowe ustalenie planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie da się również wyprowadzić z § 7 pkt 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenie. Zatem przepisy ustawy nie dają podstaw do przyjęcia tak kategorycznego stanowiska, jakie zaprezentował organ nadzoru i które podzielił Sąd pierwszej instancji, że niedopuszczalne jest określenie dla tego samego terenu przeznaczenia mieszanego. Wprost przeciwnie § 9 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych. W tym kontekście wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 2003 r., odnoszących się do sposobu określania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, które należy podzielić. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że zastosowane w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla rejonu "Miłocin-Park" w Rzeszowie – część A określenia nie pozwalają w sposób jednoznaczny ustalić jednego rodzaju przeznaczenia terenów nim oznaczonych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeżeli w planie ustalono dla terenu różne przeznaczenia, to powinno się je rozgraniczać przez zamieszczenie na rysunku planu linii rozgraniczających, co zostało zaniechane w uchwale z dnia 22 lutego 2011 r. To stanowisko Sądu pierwszej instancji zostało wyrażone w sposób ogólny bez należytego odniesienia się do postanowień wynikających z kwestionowanego planu miejscowego oraz bez rozważenia argumentów podnoszonych w skardze. W szczególności nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jakie różne przeznaczenia terenu, o których mowa w planie, powinny być zaznaczone poprzez oddzielenie od siebie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu. Czy chodzi o oddzielenie liniami rozgraniczającymi terenów przeznaczonych pod przemysł od terenów przeznaczonych pod składy i magazyny, czy od terenów przeznaczonych pod usługi komercyjne, czy od terenów przeznaczonych pod komunikację, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Z uchwalonego planu wynika m.in., że dla terenów oznaczonych na rysunku symbolami 1P,U; 2P,U; 3 P,U; 4P,U określono przeznaczenie pod przemysł, składy i magazyny, usługi komercyjne, komunikację, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz budowle im towarzyszące. Taki sposób określenia przeznaczenia terenów nie można z góry uznać za wadliwy oraz niespełniający wymogów art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie nie można uznać z góry za wadliwe innych oznaczeń, takich jak U, KS (usługi, komunikacja, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz budowle im towarzyszące), czy KS, U (usługi komercyjne, parkingi, składy, komunikację, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz budowle im towarzyszące). Nie zostało w tej sprawie jednoznacznie ocenione, w jaki sposób i które konkretnie oznaczenia przeznaczenia terenów naruszają zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy, ani czy określone różne funkcje na terenach wydzielonych liniami rozgraniczającymi wykluczają się nawzajem. Nie zostało zatem wykazane, że oznaczenia przeznaczenia terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi mają charakter nieprecyzyjny co do możliwego sposobu zagospodarowania oraz budzą wątpliwości co do kluczowych kwestii regulowanych miejscowym planem. Z uwagi na sposób określenia przeznaczenia terenów przyjęty w uchwalonym planie miejscowym, konieczne było dokonanie oceny, czy i które z tych przeznaczeń wymagało określenia terenu liniami rozgraniczającym w stosunku do terenu o innym przeznaczeniu. Wykładnia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji odniesie się także do podniesionej przez Wojewodę Podkarpackiego kwestii uchylenia w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego uchwały w sprawie zmiany studium, która stanowiła podstawę do uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w rejonie "Miłocin Park" w Rzeszowie - część A oraz jakie miało to znaczenie w tej sprawie z uwagi na brzmienie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.