II SA/Rz 455/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Stanisław Śliwa/spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego - skargę oddala- Przedmiotem skargi Rady Miasta [...] jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011r., nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w rejonie [...] – część A. W podstawie prawnej Wojewoda powołał się na art. 85, 86 i 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 1 i 2 i art. 15 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), zwanej dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ badając przedmiotową uchwałę pod względem zgodności z prawem stwierdził, że narusza ona przepisy art. 1 i 2 oraz art. 15 w związku z art. 28 ustawy oraz przepisy rozporządzenia. Naprowadził, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina musi kierować się zasadami jego uchwalania, których naruszenie, podobnie jak naruszenie trybu uchwalania planu, powoduje jego nieważność stosownie do treści art. 28 ustawy. Takiego naruszenie dopatrzył się organ w przedmiotowej sprawie. Analizując regulacje przedmiotowego planu, organ nadzoru stwierdził naruszenie zasad sporządzania planu. Przede wszystkim nieprawidłowo są ustalone w granicach wydzielonych liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenia terenów pod różne funkcje bez ustalonych ich wzajemnych relacji. W związku z powyższym każda z wymienionych funkcji może stanowić wiodącą, a nawet jedyną – determinującą całkowity sposób zagospodarowania terenu. Ustalenia miejscowego planu nie zawierają "w rzeczywistości" linii rozgraniczających. Na terenach tych mogą bowiem być realizowane różne funkcje oraz budowle im towarzyszące bez ustalonych ich wzajemnych relacji. Dla powyższych funkcji nie określono zasad i warunków, na jakich mogą być realizowane. W planie, jak stwierdził organ, nie znalazła odzwierciedlenia zasada obowiązkowego określenia w nim przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Brak jest w nim - jasno określonych - regulacji dotyczących różnych przeznaczeń w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającym , co stanowi naruszenie art. 1 i 2 ustawy, stanowiących o uwzględnieniu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym m. in. "ładu przestrzennego". Nie gwarantuje to ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów, co narusza art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. Organ powołał się na treść art. 3 ustawy stanowiący o tym, że zadaniem gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Wyznaczenie w planie liniami rozgraniczającymi terenów, na których ustala się możliwość zagospodarowania kilkoma różnymi funkcjami – alternatywnie, w rzeczywistości nie stanowi decyzji projektowej gminy w zakresie przyszłego zagospodarowania terenu. Gmina pozostawiła bowiem w ten sposób decyzję co do funkcji terenu przyszłym inwestorom Dodatkowo organ nadzoru stwierdził, że ustalenia zawarte w § 7 ust. 1 pkt 12 są niewłaściwe, niezgodne z wymogami określonymi w § 4 pkt 9 rozporządzenia, gdyż dopuszczają inne niż wyżej ustalone parametry sieci, ich przebiegi oraz zasady włączenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Rada Miasta [...] zarzucając: a) niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na niewskazanie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które ustalenia planu są sprzeczne z prawem, a także nie wyjaśniając sensu naruszonych przepisów oraz w czym w istocie wyraża się sprzeczność tej uchwały z prawem; b) błędna interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, polegające na przyjęciu, że obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu odnosi się do każdego jednostkowego rodzaju działania, którego możliwość zrealizowania na danym terenie przewiduje się planie miejscowym; c) błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 4 pkt 9 rozporządzenia, polegające na przyjęciu, że przepis ten wyklucza możliwość zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej, poprzez dopuszczenie wyjątków od ustalonych uprzednio dla wszystkich terenów ogólnych zasad określenia sieci infrastruktury technicznej oraz warunków powiązań tej sieci z układem zewnętrznym, uzasadnionych specyfiką przeznaczenia danego terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca niosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Poddawszy takiej kontroli zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Podstawę prawną zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego stanowią przepisy art. 85 i 86 oraz 91 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1, art. 2, art. 15 i art. 28 ustawy. Stosownie do treści art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, a organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Z przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Natomiast przepis art. 28 ust. 1 ustawy stanowi, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z zestawienia wyżej przywołanego art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym doprecyzowanego w art. 28 ust. 1 ustawy wynika, że uchwała rady gminy, w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, sprzeczna z prawem jest nieważna; co było także podstawą stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Materialnoprawną podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia był m. in. art. 15 ustawy, z którego wynika obowiązek określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, przy czym ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny. W sprawie będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, trafnie Wojewoda [...] uznał, że uregulowania zawarte w uchwale z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w rejonie [...] – część A, Rada Miasta [...] naruszyła zasady sporządzania planu określone we wskazanym wyżej przepisie. Sąd podziela wyrażony w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym pogląd, iż za niedopuszczalne należy uznać objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie. Zadaniem linii rozgraniczających jest bowiem wytyczenie terenu objętego ustalonym przeznaczeniem. Jeżeli w planie ustalono dla terenu różne przeznaczenie to powinno się je rozgraniczyć przez zamieszczenie na rysunku planu linii rozgraniczających (§ 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.). Specyfika i zakres ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu dopuszcza jedynie stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych, nie daje natomiast podstaw do ustalania "mieszanych" sposobów przeznaczenia terenów bez wyraźnego rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (Wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2006r. II SA/Kr 3167/03 Lex Omega 30/2011). Stosownie do treści uchwały, różne może być przeznaczenie terenów oznaczonych na rysunku planu poszczególnymi symbolami, tj.: przemysł, składy i magazyny, usługi komercyjne, komunikacja, parkingi, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej oraz budowle im towarzyszące mimo, iż w planie nie ustalono ich wzajemnych relacji. Brak określenia która z funkcji może stanowić podstawową, uzupełniającą lub dopuszczalną w ramach danego obszaru może prowadzić do zdeterminowania całkowitego sposobu zagospodarowania terenu, a taka uchwała nie stanowi decyzji projektowej gminy w zakresie przyszłego zagospodarowania terenu. Za niedopuszczalne należy też uznać umieszczanie w planie norm, umożliwiających przejęcie bądź uzupełnienie planistycznych kompetencji gminy przez organy administracji publicznej właściwe do wydawania decyzji związanych w realizacją inwestycji (por. WSA w Warszawie wyrok z dnia 24 kwietnia 2009 r. IV SA/Wa 983/08). Podkreślić należy, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy nie wynikają żadne ograniczenia (względnie zakazy) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu - należy to do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy. Tym samym dla tego samego terenu może być ustalane przeznaczenie mieszane (por. NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1278/06, CBOIS). Jednakże przeznaczenie terenu winno być określone w sposób jednoznaczny. Przedmiotowa uchwała takiego wymogu nie spełnia. Tym samym przeznaczenie tego terenów pozostaje niedookreślone i budzi zasadnicze wątpliwości co do kluczowych kwestii regulowanych planem miejscowym. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Skoro konkretne ustalenia zawarte w uchwale rady gminy nie spełniają obowiązkowych wymogów określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania - zapisy te są nieważne, są sprzeczne bowiem z treścią art. 15 ust. 2 ustawy. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżone rozstrzygniecie jest zgodne z prawem. Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uznając, że treść uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] w rejonie [...] – część A, narusza prawo z przyczyn podanych przez Wojewodę w zaskarżonych rozstrzygnięciu nadzorczym.