II OSK 1962/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Rzeszowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 364/11 w sprawie ze skargi Rady Miasta Rzeszowa na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 marca 2011 r. nr P.II.4131.2.23.2011 w przedmiocie stwierdzenia nieważności par. 11, par. 12, par. 13, par. 14, par. 15, par. 16 i par. 17 uchwały Nr V/80/2011 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 136/7/2006 dla terenów przemysłowych w dzielnicy Załęże w Rzeszowie 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Miasta Rzeszowa kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 364/11 oddalił skargę Rady Miasta Rzeszowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 marca 2011 r., nr P.II.4131.2.23.2011 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 11, § 12, § 13, § 14, § 15, § 16 i § 17 uchwały nr V/80/2011 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 136/7/2006. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 marca 2011r. Wojewoda Podkarpacki działając na podstawie art. 85, 86, 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. (dalej: ustawa o samorządzie gminnym) stwierdził nieważność § 11, §12, §13, §14, §15, §16 i §17 uchwały nr V/80/2011 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 136/7/2006 dla terenów przemysłowych dzielnicy Załęże w Rzeszowie - zawierających ustalenia dotyczące terenów: K/O/P/U.1, K/O/P/U.2, P/U.1, P/U.2, P/U.3, P/U.4, P/U.5. W uzasadnieniu organ wskazał, iż brak w planie obowiązkowych linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w stosunku do określonych w rozstrzygnięciu terenów, stanowi o naruszeniu art. 1 i 2 u.p.z.p., oraz art. 15 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. Nr 80, poz. 717 (powoływana jako: u.p.z.p.), a także przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. Nr 164, poz. 1587 (zwane dalej: rozporządzeniem). W konsekwencji na tych terenach mogą być realizowane różne funkcje, w tym infrastruktura techniczno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami, zabudowa produkcyjna oraz zabudowa usługowa. W § 4 ust. 5 planu dopuszczono ich lokalizowanie łącznie lub alternatywnie. Plan ten pozwala wiec na lokalizowanie zabudowy o różnym przeznaczeniu, bez określenia zasad i warunków na jakich mogą być realizowane. Zdaniem Wojewody, proponując dla poszczególnych terenów kilka alternatywnych sposobów zagospodarowania, wzajemnych, jasno określonych, regulacji dotyczących różnych przeznaczeń w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi w miejscowym planie zagospodarowania dla wskazanych terenów, gmina pozostawiła decyzję co do funkcji terenu przyszłym inwestorom, nie wywiązując się tym samym z wynikającego z art. 3 u.p.z.p. obowiązku kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Jak podkreślono - nie gwarantuje to ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów. Z omówionych względów organ nadzoru stwierdził, że nastąpiło naruszenie zasad sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 u.p.z.p., obligowało do stwierdzenia nieważności określonej części Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 136/7/2006. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Rada Miasta wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając mu błędną interpretację i zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegające na uznaniu przez organ nadzoru, że obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu istnieje zawsze, gdy przewiduje się możliwość zrealizowania na danym terenie różnych funkcji. Według strony skarżącej, organ nadzoru błędnie utożsamia wyrażenia "funkcje przewidziane na danym terenie" i "funkcje możliwe do zrealizowania na danym terenie" z pojęciem "przeznaczenie terenu" w rozumieniu u.p.z.p. Argumentowano ponadto, że organ nadzoru nie wykazał oczywistej i bezpośredniej sprzeczności z prawem kontrolowanej uchwały. Powołując art. 1 i 2 oraz art. 6 u.p.z.p. nie przytoczył w pełni treści tych przepisów oraz nie wyjaśnił ich znaczenia. Wskazano, że w spornej części planu regulacje dotyczące różnych przeznaczeń w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi zostały sformułowane w sposób podobny do tych, które odnoszą się do innych terenów objętych granicami planu, a które nie zostały przez organ zakwestionowane. W odniesieniu do art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skarżąca zaznaczyła, że przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń co do sposobu określenia przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dopuszcza w ten sposób ustalenie przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od specyfiki, nie wykluczając mieszanego przeznaczenia terenu. Natomiast rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje stosować barwne oznaczenia graficzne i literowe na projekcie rysunku planu dopuszczając stosowanie uzupełniających i mieszanych oznaczeń. Zwrócono uwagę, że w rozpatrywanej sprawie tereny objęte MPZP nr 136/7/2006 położone na osiedlu Załęże w Rzeszowie w znacznym stopniu zostały zagospodarowane według koncepcji przyjętych w latach 30-tych XX wieku. Celem przyjętych w tym planie ustaleń było dokonanie przekształceń na tych terenach, tak by ożywić i zróżnicować istniejącą dotychczas wielkoobszarową monofunkcyjną strefę użytkowania gruntów w tej części Rzeszowa. Zdaniem strony, skoro przepisy prawa dopuszczają nadanie przeznaczeniu terenu, wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, mieszanego charakteru, to tym samym dopuszczają możliwość realizacji na tym terenie różnych funkcji. Przepisy te nie nakładają obowiązku wskazania w planie miejscowym funkcji dominującej w przypadku określenia mieszanego przeznaczenia terenu jako warunku prawidłowego określenia w tym planie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zaznaczył ponadto, że nie kwestionuje możliwości stosowania mieszanych oznaczeń i przeznaczeń terenu, mają one jednak być ustalone w sposób zapewniający czytelne relacje pomiędzy nimi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę podzielił stanowisko organu nadzoru, iż uregulowania uchwały w zakwestionowanym zakresie nie spełniają wymagania wynikającego z art. 15 ust.2 pkt.1 u.p.z.p., który przewiduje obowiązek określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji podkreślono, że zgodnie z art. 28 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące, między innymi zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu ustawodawca nie wymaga aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, a więc, każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy. Skoro zatem w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia konkretne ustalenia zawarte w uchwale Rady nie spełniają obowiązkowych wymogów określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub o różnych zasadach zagospodarowania - zapisy te są nieważne. Dalej, motywując swoje stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP wskazując, iż akty prawa miejscowego należą do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów które je ustanowiły i mogą być stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać przepisów ustawy, zawierających delegację do jego stanowienia, przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Stanowienie aktów prawa miejscowego, jakim jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Upoważnienia tego nie można domniemywać, ani wyprowadzać w drodze wykładni. W tym kontekście, w odniesieniu do kwestii podniesionych przez stronę skarżącą Sąd podkreślił, iż skoro przepis art. 15 ust.2 u.p.z.p. wymienia obowiązkowe elementy planu miejscowego, a wymogów tych nie spełniają przepisy, co do których nieważność stwierdzono zakwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym, to brak jest podstaw do uwzględnienia skargi opartej jedynie na zasadach słusznościowych. Odnosząc się do zarzutu o charakterze proceduralnym WSA przyjął, iż rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wystarczająco uzasadnione ze wskazaniem podstawy prawnej, a o jego poprawności nie decyduje przytaczanie treści przepisów która jest oczywista i niesporna. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Rada Miasta Rzeszowa reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędną ich interpretację i przyjęcie, że naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje wskutek ustalenia przeznaczenia terenów, które umożliwia na tym samym terenie realizację zadań o różnych funkcjach, a w konsekwencji dopuszcza lokalizację na tym terenie zabudowy o różnym przeznaczeniu; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wnikliwego odniesienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich argumentów zaprezentowanych w skardze. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego z dnia 3 marca 2011 r., ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona poparła argumentację przedstawioną w skardze o braku ograniczeń co do sposobu określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenu i linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Podkreślono, iż w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. odnośnie zapisywania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego dotyczących przeznaczenia terenów zawarto postanowienie, że powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (§ 4 pkt 1). Regulacja ta, podobnie, jak określone w tym rozporządzeniu wymagania dotyczące projektu rysunku planu miejscowego (§ 7 pkt 7, § 8 ust. 2, §9 ust. 1,4 i 5) nie uzasadniają twierdzenia, że został narzucony organom gminy ściśle określony wzorzec do formułowania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego oraz ujmowania na rysunku planu miejscowego danych, które dotyczą przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wnosząca skargę kasacyjna argumentowała, iż z przepisów tych wynika możliwość formułowania w projekcie tekstu planu miejscowego ustaleń dotyczących sposobu określenia przeznaczenia terenów oraz nanoszenia na projekcie rysunku planu miejscowego oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych dostosowanych do przyjętego w projekcie tekstu planu miejscowego przeznaczenia terenów uzależnionego od ich specyfiki. Wyrazem możliwości uwzględniania w projekcie tekstu planu miejscowego określonej specyfiki i przeznaczenia terenów, tj, nie odpowiadającej przeznaczeniu terenu, do którego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe w załączniku nr 1 do rozporządzenia, jest dopuszczenie stosowania na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych tj. odpowiadające przeznaczeniu terenu i sformułowanemu poprzez połączenie podstawowych przeznaczeń w jedno nowe podstawowe przeznaczenie danego terenu lub poprzez uzupełnienie podstawowego przeznaczenia innym również dopuszczalnym na danym terenie. Warunkiem jest jednak, aby na projekcie rysunku planu miejscowego były zastosowane takie nazewnictwo i takie oznaczenia, które umożliwiają zachowanie spójności projektu rysunku planu miejscowego z treścią ustaleń zawartych w projekcie tekstu planu miejscowego. Według autora skargi kasacyjnej w §11, §12, §13, §14, §15, §16 i §17 uchwały Nr N//80/2011 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 25 stycznia 2011 r. określono przeznaczenie poszczególnych terenów, określono także dla poszczególnych terenów ściśle powiązane z ogólnie ustalonym ich przeznaczeniem jednolite dla danego terenu zasady zabudowy i zagospodarowania, zasady kształtowania formy architektonicznej obiektów budowlanych, zasady kształtowania działek budowlanych oraz zasady obsługi komunikacyjnej. Poza tym, w § 4 ust. 5 uchwały określono relacje, w jakich mogą pozostawać poszczególne funkcje oraz warunki ich lokalizacji na każdym terenie, wydzielonym w przedmiotowym planie miejscowym, jeżeli przeznaczenie danego terenu przewiduje możliwość realizowania na nim różnych funkcji. Na rysunku planu miejscowego, tj. na załączniku nr 1 do uchwały Nr W80/2011 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 25 stycznia 2011r. naniesiono każdy z terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: K/O/P/U.1, K/O/P/U.2, P/U.1, P/U.2, P/U.3, P/U.4 i P/U.5, wydzielając je liniami rozgraniczającymi, a także wprowadzono objaśnienia użytych oznaczeń. Zaznaczono, iż przyjęty w uchwale nr V/80/2011 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 25 stycznia 2011r. sposób określenia przeznaczenia poszczególnych terenów nie był kwestionowany w procedurze sporządzania projektu planu, zarówno przez organy właściwe do opiniowania i uzgadniania tego projektu, w tym przez Wojewodę Podkarpackiego, jak i przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym granicami planu. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, ani w rozstrzygnięciu nadzorczym, ani też w zaskarżonym wyroku nie podano konkretnych argumentów, wskazujących, że ustalenia zawarte w przepisach §11, §12, §13, §14, §15, §16 i §17 uchwały Nr V/80/2011 z dnia 25 stycznia 2011r. dotyczące przeznaczenia terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: K/O/P/U. 1, K/O/P/U.2, P/U.1, P/U.2, P/U.3, P/U.4 i P/U.5 oraz powiązana z nimi treść załącznika nr 1 do tej uchwały nie spełniają wymagań określonych w przepisach odnoszących się do formułowania ustaleń tekstu planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenów oraz odzwierciedlania tych ustaleń na rysunku planu miejscowego. W przekonaniu Rady określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów w sposób, który umożliwia właścicielom gruntów położonych na danym terenie realizację zadań o różnych funkcjach oraz lokalizację zabudowy o różnym przeznaczeniu nie narusza zarówno przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., jak i przepisów rozporządzenia, o ile nie wykaże się że taki sposób określenia przeznaczenia terenów nie znajduje uzasadnienia w specyfice terenów, do których te ustalenia się odnoszą. Wnosząca skargę kasacyjną powołała się na brak wnikliwej analizy i oceny w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz brak odniesienia się do zarzutu skargi, iż w świetle przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia nie ma podstaw do utożsamiania pojęcia "przeznaczenie terenu" z wyrażeniami użytymi w rozstrzygnięciu nadzorczym: "funkcje przewidziane na danym terenie", lub "funkcje możliwe do zrealizowania na danym terenie". W przekonaniu strony, WSA błędnie przyjął, iż kwestie te w całości wykraczają poza treść przepisów prawnych i związku z tym oparte są jedynie na zasadach słusznościowych. Odnoszą się one - jak wywiedziono - do treści konkretnych przepisów u.p.z.p., zwłaszcza art. 15 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w którym określa się obowiązek rady gminy z użyciem pojęcia "przeznaczenie terenu", a także do przepisów rozporządzenia, w których dopuszcza się określenie przeznaczenia terenu z uwzględnieniem jego specyfiki. W nawiązaniu do zarzutów skargi zaznaczono, iż organ nadzoru używa w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego zamiennie pojęcia prawnego "przeznaczenie terenu" oraz pozaprawnych wyrażeń: "funkcje przewidziane na danym terenie", lub "funkcje możliwe do zrealizowania na danym terenie’, bez wyjaśnienia znaczenia tego pojęcia i tych wyrażeń w kontekście z jednej strony przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia, z drugiej zaś ustaleń uchwały Nr V/80/2011 Rady Miasta Rzeszowa z dnia 25 stycznia 2011 r. dotyczących przeznaczenia poszczególnych terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: K/O/P/U. 1, K/O/P/U.2 P/U.1, P/U.2, P/U.3, P/U.4 i P/U.5. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania argumentowano ponadto, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał wnikliwej analizy i oceny kwestii podobieństwa sposobu określenia w zakwestionowanych przez organ nadzoru przepisach uchwały przeznaczenia poszczególnych terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: K/O/P/U. 1, K/O/P/U.2 P/U.1, P/U.2, P/U.3, P/U.4 i P/U.5 do rozwiązań w zakresie ustalania przeznaczenia terenów, przyjętych w wielu obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego, jak i w dziennikach urzędowych innych województw. Reasumując podano, iż pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonania przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej analizy i oceny argumentów zaprezentowanych w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego w kontekście pozostałego materiału dowodowego, w tym zwłaszcza w kontekście poszczególnych argumentów podniesionych przez organ nadzoru, skutkujące niewłaściwą oceną stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podkarpacki podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, sprawa została rozpoznana w granicach zakreślonych zarzutami środka odwoławczego. Zarzuty te okazały się skuteczne. Na wstępie zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej powołano zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), które w istocie kształtowały zakres badania sprawy. Ze względu zatem na charakter przedstawionych zarzutów konieczne było ich łączne rozpatrzenie. Zgodnie z art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1955 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), społeczności lokalne mają - w zakresie określonym prawem - swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Problematyka planowania przestrzennego normowana jest przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która w art. 3 ust. 1 do zadań własnych gminy zalicza kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie, określane jest to "władztwem planistycznym". Uprawnia ono do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu. Władztwo to nie ma rzecz jasna charakteru absolutnego – jego ograniczenia określone zostały ustawowo. I tak na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidziano ograniczenia o charakterze materialnym, do których należy wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 1 obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, oraz ograniczenia o charakterze formalnym - dotyczące trybu postępowania w sprawie uchwalenia planu – obowiązek dokonania uzgodnień, czy przedstawienia projektu do zaopiniowania. Ograniczenia władztwa planistycznego gminy nie mogą być dorozumiane, czy tworzone w wyniku interpretacji rozszerzającej. W tym kontekście, wykładnia wspomnianego art. 15 ust. 2 pkt 1 , jak i regulujących szczegółowo zakres projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. odnoszących się do sposobu zapisywania ustaleń w projekcie tekstu i rysunku planu miejscowego wskazuje, iż jest dopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego prawa również takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach, pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają. Jak wywiedziono, gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy, bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów pod tym jednak warunkiem, że następuje to bez naruszenia powyższych przepisów. Z tej perspektywy, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody wydanego na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązany był do rozpoznania sprawy z uwzględnieniem kwestii ewentualnego wzajemnego wykluczania się funkcji na terenach wyznaczonych przez linie rozgraniczające w zakwestionowanej przez Wojewodę części planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd nie odniósł się w sposób wiążący do wspomnianej kwestii. Stanowi to, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o naruszeniu art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane okoliczności powinien wziąć pod uwagę Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z §14 ust 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).